官僚有官僚的体制，必须保持上下系统一丝不乱的秩序。但是雍正帝令作为地方的总督、巡抚属员的布按二司、道员、知府直属于自己，令他们呈递奏折，这就难免会导致官僚组织体系的紊乱。雍正帝并未忘记这一点，对此多有留意。于是，他令总督、巡抚派使者到北京，至乾清门将奏折提交到奏事处，再送到天子身边；而二司道府派遣私人至京，拜托怡亲王，或是内阁大学士张廷玉、蒋廷锡等秘密将奏折转呈天子。湖南辰沅靖道王柔曾经以赉折使者途中遭遇盗窃为由，上奏请求允许派遣的使者利用驿站并沿途为其提供保护，又有布政使佟吉图的家人至宫门呈递奏折之事，对此雍正帝朱批：
汝此奏不通之极。道府等员乃系小臣，品级卑微，无奏对之分。朕因欲广闻见，许令具折密奏。虽许密奏，不时诫谕汝等，毋得张扬泄露，作福作威，以挟制上司，凌驾同僚。今若特降明旨，将微员下吏之家丁差役，概令驿官查验，拨兵防护，殊觉封章络绎，道路纷纭，观瞻之下，成何礼体。即督抚赉进奏折，亦未曾如是行事。两司奏折至京，皆命廷臣代转，不许径至宫门，况汝等末职耶。（第七十册，王柔）
朕意尔等藩司，若明上奏折，未免物议一省事权不专，有两三巡抚之嫌，所以前谕尔将奏折交怡亲王代为转奏。今尔家人为何竟直诣宫门进折耶？（第十五册，佟吉图）
因为两司以下的官员是被特许秘密地向天子上奏折的，所以正式的文书必须呈报总督、巡抚，以总督、巡抚之名通过中央政府“题达”于天子。然而总督和巡抚拥有以题本和奏折这两种形式上奏的权利，因此必须根据案件的性质分别使用这两种形式。如前述，“奏折”是作为官僚个人的行动，而“题本”是总督、巡抚作为公务人员的行为。因此，军事、中央财政、礼制、重大司法案件、制度的改废，以及其他有例可循的行政事务全部应当采用题本的形式。总督、巡抚必须对这个区别有充分理解、毫不混淆地分别使用。但是在细微之处，区分二者就甚为困难了。
直隶总督李卫是最被雍正帝信任的封疆大吏，曾经受辖区内的魏象枢、魏裔介的子孙之托，对赐予其祖先的荣典代为谢恩，他使用题本奏谢，却因这种情况应当使用奏折而他错用题本的疏忽而被通政司弹劾。因此，下一次李卫自己被雍正帝恩赐圣祖文集时，他不用题本而用奏折谢恩，这次又被通政司以因不用题本奏谢而指摘参劾。李卫感到万分困惑，在其他奏折中向雍正帝陈述此事并表示歉意，天子为此朱批：
奏本题本条款虽分为二，原非大相悬殊，不过俾汝等封疆诸臣慎重检点之深。以汝资历之深，尚不能谙悉程式，其他服官未久，宜乎不免错误者多矣。然朕因此亦每不令依例处分也。（第八十二册，李卫六）
地方督抚中资历最老的李卫尚且在题本与奏折的使用方法上犯错误，可想而知区别两者有多困难。李卫还在奏折上闹过一个笑话。奏折本是私人书信，没有固定的体裁，他却把题本的格式原封不动地当成了奏折的格式，曾经上奏称“此折系遵奉部颁定式”，雍正帝训谕：
部颁式样限定字数，系专为本章而言，与密折无关。（第七十七册，李卫一）
如此烦琐的典章制度，也是独裁君主驾驭臣子的武器之一。虽然雍正帝自己说奏折没有程式，但臣子还是必须谨慎对待，小心处理。如前所述，奏折有奏事折和请安折的区别，这种区别可不能等闲视之。
将此折（奏事折）附于请安函内，而函面标题奏折二件，亦可谓不达礼体，不敬之至矣。（第九十六册，赵国麟）
请安折因用于祝贺或时节问候的礼节，地方官僚有时为了表示郑重，使用黄绫，但雍正帝反倒认为这是浪费，令与奏事折同样使用白纸。
请安折用绫绢为面表，汝等郑重之意犹可，至奏事折面概用绫绢，物力艰难，殊为可惜。以后改用素纸可也。（第十三册，黄国材）
嗣后奏折不必每一折一封套，两三折并封可也。请安折应如旧，奏事折面宜用素纸，绫绢殊为可惜。（第十二册，裴度）
概言之，题本的内容是被公之于众的表面政治，奏折的内容是秘不示人的幕后政治。因此即使地方官在奏折中上奏了愚拙之事，天子也可以置之不理。
此事尔幸以折密奏，因随笔批谕，以示朕意。若系具疏题达，则妄言之罪，不为尔宽矣。（第十六册，李绂）
设或具疏题奏，则天下人传为话柄矣。……览奏不禁发笑，实属可怜之封疆大吏也。（第二十册，傅泰）
若是天子赞成地方官在奏折中申述的意见，想要将其公表天下、付诸施行的时候，会命上奏者将同样内容以题本的形式再次具奏。或者为了省事，天子甚至有时直接将奏折转送内阁将其作为题本处理。
照依此折具本题奏。将不合例缘由本内声明可也。（第六十五册，高其位）
所奏甚属可嘉。毋须另疏具题。即将此折交部改本，颁发谕旨矣。（第六十三册，田文镜七）
同样的事情，在《世宗圣训》卷七，圣治，雍正八年七月甲戌的上谕中有记载：
各省督抚大臣于本章（题本）之外，有具折之例。又以督抚一人之耳目有限，各省之事岂无督抚所不及知，或督抚所不肯言者，于是又有准提镇藩臬具折奏事之旨。即道员武弁等亦间有之。此无非公听并观，欲周知外间之情形耳。并非以奏折代本章。凡折中所奏之事，即属可行之事也，是以奏折进呈时，朕见其确然可行者，即批发该部施行，若介在疑似之间，则交与廷臣查议。亦有督抚所奏而批令具本（题奏）者，亦有藩臬等所奏而批令转详督抚者。……凡为督抚者，奉到朱批之后，若欲见诸施行，自应另行具本，或咨部定夺。为藩臬者，则应详明督抚，俟督抚具题或咨部之后，而后见诸施行。……凡折中批谕之处，不准引入本章（题本），以开挟制部臣之渐，则奏折之不可据为定案，又何待言乎。
由此，奏折与题本的区别终于逐渐明晰起来。
雍正帝一方面尊重总督和巡抚的官方地位，在题本与奏折的区别上恪守从前的习惯，另一方面与作为他们属员的布按两司以下的官员直接通信。这种奏折政治，乍一看似乎自相矛盾，然而雍正帝的真实意图是通过奏折，一方面甄别人才、淘汰庸愚，另一方面防止臣子朋党化、封建化，应当将其视为使题本政治回归本来应有形态的一次尝试来理解。对雍正帝而言，奏折政治说到底只是权宜之计，从祖宗传下来的题本政治才是他的终极理想。