在我们讨论各种政府形式之前，我们还是来弄清楚这个字眼的准确含义，它还没有被清楚地讨论过。
《社会契约论》第三册第一章
政府总论
我要提醒读者，这一章要仔细地阅读，否则，我无力进一步说明我的观点。
任何自由的行动一定要拥有两个同时发生的因素，一个是决定行动的主观意念，另一个是执行意念的客观力量。如果我想走向一个目标，首要的条件是我要有此意愿，其次是我要有行走的能力。一个想走的瘫痪病人或是不想走的健康人都只会原地不动。政体的行为也有同样的两个因素，也可以对它做出这种同样的力量和意志之划分，后者称为立法权力而前者是行政权力。政体的任何行动没有此两者同时的作用都是不能进行的。
我们已经看到立法权力必须也只能属于人民。从我已建立的原则，显然行政权力不能象立法者或主权者一样具有集体的特性，因为其权力是局限于特殊行为的，因此它超出了法律的范畴，更超出了主权者的范畴，后者的行为必然是法律。
因此公权力需要自己的机构，在一般意志的指导下，统一地付诸行动，在国家和主权者之间驾起通讯的桥梁；就像灵魂和肉体结合成为个人那样，把国家和主权者结合成一个集体的法人。国家之有政府，根本原因在此。有时政府被错误地指认为主权者，但它应只是主权者的代理人而已。
那么，什么是政府呢？它是主权者和臣民之间相互通讯的中介媒体，其责任是执行法律和维护公民的和政治的自由。
政府的成员称为官员（ｍａｇｉｓｔｒａｔｅｓ）或国王（ｋｉｎｇｓ），也就是，管理者（ｇｏｖｅｒｎｅｒｓ），而总体称为统治者（ｐｒｉｎｃｅ）【原注！”】。有人坚信人民服从统治者的行为不是一种契约，这是相当正确的。它不过是一种任命一种雇佣而已。统治者不过是主权者的代理人，以主权者的名义行使主权者赋予的权力。主权者能够在任何适当的时候限制、改变、或否决这种权力；这种否决权利的放弃是和社会机体的本质不相容的，它违背了社会协约的目的。
我因此把行政权力的合法实施称为政府或最高行政当局，把此最高行政当局中负责的个体或集体称为统治者或官员。
在政府内部，存在着中间媒介的力量，它们的关系构成了总体对总体的关系，或说主权者和国家的关系。这后一种关系可被视为介于连续比例的两极，而政府是其几何平均【译注！”】。政府从主权者接受它发向人民的命令，如果国家处于正常的平衡，考虑到所有因素，政府本身拿走的产品和权力就一定要和公民拿到的产品和权力相等，因为公民一方面是主权者，而另一方面是臣民。
再者，上述三方的关系只要有一个改变，就必然破坏了比例关系。如果主权者要直接统治，或者官员要立法，或者臣民拒不从命，秩序就瓦解而成为混乱，力量和意志不再和谐，国家从而解体，不是沉沦于专制政府就是无政府状态。最后，正如在两个数字间只能有一个几何平均值，一个国家也只能有一个好的政府。但是纷纭的事务时时在改变人民间的关系，不同的人民就会有不同的政府形态，就是人民在不同的时期，也会有不同的政府。
为了更清楚地说明在两极间能够存在的各种关系，我就举人民的人口数字为例，因为它的关系很易表达。
我们假定一个国家拥有一万公民。主权者只能被考虑为一个整体，但每个人，作为臣民，要被考虑成一个个体。因此主权者比于个人是一万比一；就是说，每个国家一员只分享一万分之一的主权权威，尽管他是完全从属于主权者的。如果人民数目增到十万，臣民的状态不变，他们还是要完全在法律的主宰下，只是每人只有十万分之一的表决权，也就是十倍少的去影响法律的内容。既然臣民总是作为单一个体，他和主权者的比例也就随着公民总数的增加而增加。因此说，国家越大，自由越少。
当我说比例升高，我是指它更加远离平等。因此，把“比例”作为数学上的概念并把“关系”作为普通意义理解，可以说，随着比例升高，关系在减少。比例在此是一个数值可由数值的商来表达，而关系被看成相似可以由相似性来判断。
个体意志和一般意志之间，也就是道德和法律之间的相似越少，强制的力量就得越大。因此，如果政府要保持良好，随着公民人数的增加，它就得相应变强。
另一方面，既然国家的扩张给以公权力的掌握者更大的滥权的诱惑和方法，政府对人民的控制越强力，主权者对政府的控制也一定要越强力。在此我讲的不是绝对的力量，而是国家不同部分间的相对力量。
从此双重比例中，在主权者、统治者、人民间的连续比例并不是一个任意的概念，而是政体本身性质的必然结果。还可以说既然连续比例的一端是作为臣民的人民，它的值是固定的一，一旦双重比例增加或减少，单比例同样的增加或减少，结果中间项就要变化。这说明，没有一个绝对的单一的政府形式，而是随着国家大小的不同，会有许多不同的政府形式。
要嘲笑此体系，有人会说，根据我的说法，为找几何平均来形成政府实体，只要做一个人口的平方根就行了。我的回答是我只是用数值作为一个例子；我所说的比例不只要看人口，一般的说，还要看由众多原因产生的行为数量；再者，如果我一时借助几何术语以精炼地说明我的观点，我当然是知道几何的精确并不适合于道德的参数。
包含于政体中的政府是政体的小型化。它是拥有某些功能的团体法人；它主动时如主权者，被动时如国家，可以被解构成同样的其他关系。从这些关系中会产生新的比例关系，其内还可以依官员的官阶再依样划分，直到我们达到不可分的中间项，也就是，单一的统治者或最高官员，他在这逐级演进中作为在这一系列分数和一系列整数的第一位。
为免我们在这些项目中搅扰不清，我们就简单地把政府看作是国家内部的新的实体，一个不同于主权者不同于人民的两者之间的中间体。
在这两个实体间有如下重要的差别：国家可以自存，而政府通过主权者而存在。因此政府的主导意志是，或说应该只是一般意志，或法律，它的权力只是集中起来的公权力；一旦它试图擅权进行绝对独立的行动，联结整体的纽带就松散了。如果政府的个体意志最终比主权者的意志还活跃主导，并用攫取的公权力强制对其特殊意志的服从，结果就有了两个主权者，就是说，一个是法律上的，一个是事实上的，社会纽带立刻消亡，政体也就瓦解了。
然而，如果政府实体要能存在，拥有一个不同于国家实体的真正的生命，如果它的成员要能够统一行动达到它应有的目的，它就必须拥有一个其特定的自我，其成员间的共识，其权力，其保障自身存在的意志。这种特殊的存在需要的是集会、委员会、考量和决定权、权利、官阶、政府专有的特权和其与官员的艰辛对应的荣誉地位。困难的是如何安排这个从属于更大的整体的实体，以保证它不要为了加强自身而破坏总体结构，以保障它总是清楚地区分它为保存自身的特殊权力和为保存国家的公权力，总之，以保障它总是可以为了人民而牺牲政府而不是为了政府而牺牲人民。
政府的法人实体虽然是另一个法人实体的结果，只拥有可称之为借来的从属的生命，它还是能够或多或少地同样地行动，在或大或小的程度上保持健康。最后，不是直接远离它的正当的目标，依其结构方式，它能够在某种程度上有所偏离。
因为这些原因，随国家改变所依赖的偶然和特定关系，政府和国家实体就有着很多不同的关系。如果其关系不能随着它所属的政体的缺陷而变更，本身良好的政府往往成为最糟的政府。－－－－－－－－－【原注！”】因此，就是在威尼斯总督不在的时候，其统治实体也用‘最尊贵的殿下’称呼。【译注！”】连续比例ａ：ｂ∷ｂ：ｃ。这里，ａ和ｃ是人民作为主权者和臣民两种不同的角度，而ｂ是主权者与臣民间的媒介。因为ａ和ｃ是同一事物的两方面，从ａ接受的任何东西，就最终要完全的回到ｃ。因此有ａ／ｂ＝ｂ／ｃ。连续比例和几何平均两词现代都很少使用，后者是平方根的意思，即，ｂ＝√ａｃ。
《社会契约论》第三册第二章
各种政府形式的构成原则
为了说明这些差别的一般原因，我在此必须如我区分国家和主权者一样的区分统治者和政府。
官员实体可以包含或多或少一定数目的成员。我们己经说过主权者和臣民的比例随着臣民的数目增加而增长，依相似的类比，我们可以说同样的比例也存在于政府和官员之间。
既然政府的全部权力总是国家的权力，它是一个恒量。因此，政府对自己成员使用越多的权力，它为整个人民所剩的权力就越少。
因此，官员越多，政府越弱。因为这是一个基本格言，我们不妨把它先研究清楚。
我们可以在每个官员的身上分出三种完全不同的意志。第一种是他自己的个体意志，总是导向他的私利。第二种是官员的整体意志，和统治者的利益有关，可以称之为团体意志；对政府而言它是一般的，对政府从属的国家而言它是特殊的。第三种是人民的意志，或主权者意志；它不论是对于整体上讲的国家还是对于只是整体之一部分的政府都是一般的。
在完善的法律系统下，特殊的或个人意志不起作用，政府的团体意志是极端从属性的，结果，一般意志或主权者意志总是主导的，并唯一地指导其他的一切。
然而，在自然规律中，这些不同的意志在更集中的条件下会变得更活跃。因此，一般意志总是最弱的，团体意志强些，而个体意志总是第一位的，结果在政府中，每个成员他首先是他自己，然后才是官员，最后才是公民。这一次序和社会秩序所要求的正好相反。
弄清楚这一点，我们来假定政府是在一个单一的个人手里。此时个人意志和团体意志完全地统一，结果是团体意志有着可能的最强烈的力度。既然权力的实施依赖于意志的力度，而政府的绝对权力是一个恒量，结论是最强有力的政府形式是一个人的政府。
我们来考虑另一种情况，政府和立法权威结为一体，主权者就是统治者，每一个公民都是官员。此时团体意志和一般意志结合起来，两者一般地不比对方强大，而个人意志因之维持其原来的力度。政府此时虽然还有着同样绝对的权力，却处于相对力量或活力的最低点。
这些条件是久经考验的，它们可为其他考察进一步证实。显然，官员在政府中的行为要比公民在国家中的行为要有效得多，个人意志对政府行为的影响也就比其对主权者的影响更多更大，这是因为官员总是有一些政府职能，而单个的公民对主权者却无此功能。再者，国家越扩展，它的的实力也越增加，虽然不是和大小成比例；然而，当国家大小不再变化时，政府不能再依靠增加其成员来增加自己的实力，因为它的实力来自国家，是恒定的。于是，政府的相对力量或活力下降，而实力或绝对的力量不再增加。
当更多人参与负责时，公共事务的处理肯定也大为减慢；他们强调审慎而不要冒险，让机会白白溜走，过久的考量往往反而失去了考量的成果。
我刚证明了政府随成员增加而效率下降，以前我还证明过人口越多，就需要更多强制的力量。从此，我们得出结论，官员和政府的比例要和臣民和主权者的比例相反；就是说，国家越大，政府就要越小，所以，官员人数的减少要比例于臣民人口增加。
我所讲的是政府的相对权力而非绝对权力，因为反过来说，官员人数越多，团体意志就越接近一般意志，而在单个官员下，如我已述，团体意志成了只是个人意志。于是，我们在一个方向上会失去我们在另一方向所得的东西，制宪人的艺术就是要寻求如何统筹政府的互成反比的力量和意志，使其最有利于国家。
《社会契约论》第三册第三章
政府分类
在前一章我们已经看到为什么各种政府形式要根据其构成的成员人数划分；在这一章，我们会看到如何作此划分。
首先，主权者可以把政府放在全体人民，或大多数人手中，结果公民官员多于普通的公民。这种政府形式称之为民主制。
其次，主权者可以把政府放在一小部分人手里，结果普通公民要多于官员数目，这种形式称之为贵族制。
最后，主权者可以把整个政府集权于一个官员手里，其他官员从他手里分得权力。这第三种形式是最常见的，称之为君主制，或皇室制。
应该注意，所有这些形式，至少是前两种，可以存在很宽数值上的浮动。民主制程度可以从全体人民到半数人民；贵族制程度可以从半数人民到极少数人；就是君主制政府在一定程度上也可以分享。斯巴达依宪法总是有两个国王，罗马帝国有时同时有八个皇帝而不会破坏统一。于是，在某一点上一种政府形式转变成下一种政府形式，虽然我们只有三种定义，政府的不同形式可以多如国家拥有公民的数目。
再者，既然政府在某些方面可以细分成不同的部门，每一部门依不同方法进行管理，这三种政府形式的各种混合就可产生很多种混合形式，每种混合形式又可以被混以任何单一的形式。
纵观历史，人们常争论什么是最好的政府形式，却忘了每种特定形式都是在一定条件下最好而在另一些条件下最坏。
如果在一个国家中最高官员的数额应该反比于公民的人数，由此可以导出，就一般而言，民主制应最适合城邦，贵族制适合中等国家，而君主制适合于大国。这一法则直接来自我们已建立的原则；但是我们如何才能考察众多条件下可能出现的例外呢？
《社会契约论》第三册第四章
民主制度
立法者比任何人都更知道如何执法和释法。于是乎最好的国家组织形式应该是执法权力和立法权力的结合。但是，正是这种结合使这种政府在某些方面不利，因为本应分离的权力被统一了起来，既然统治者和主权者合一，他们形成了一种，比方说，没有政府的政府【译注！”】。
由立法者来执法，或者人民作为整体不是集中精力于一般性的对象而是面对具体的目标对象，这并不合适。再没有比私人利益对公众事务的影响更危险的事了，由政府对法律的滥用与其说是一种邪恶不如说立法者的堕落，而此堕落是追求特殊对象的必然结果。当这样的堕落存在时，国家的基础就在瓦解之中，任何改造都无计于事。从未滥用政府权力的人民永远不会滥用其独立；一个总是统治得体的人民也不需要被统治。
从最严格的意义上，真正的民主制从未存在过，也永远不会存在。大多数人统治少数人是违反自然规律的。人民要不断集会来处理公众事务也难于想象，为此目的建立任何机构也就改变了管理方式。
我确信这是一条公理：当政府机能被分配给若干机构，那些人数少的机构慢慢地会获得最大的权威，这是因为他们处理事务的能力的自然结果。
再者，一个民主制政府会有很多事难于统一。首先，需要小国寡民，人们易于集会而公民彼此认识。次之，习俗和道德的极大简化，以防出现过多的公众事务和棘手的讨论。第三，高度平等的社会等级和财产，否则权威权利上的平等势难持久。最后，少于奢侈，因为奢侈或者是财富的结果或者使财富成为必需；它对富人穷人有着同样的腐蚀：前者面对吝啬，后者面对贪心；它把国家出卖给了懒惰和虚荣；它使一些人成为他人的奴隶，而所有人成为公众舆论的奴隶，从而使公民丧失了国家。
这就是为什么一个著名作家【译注２】把美德作为共和国的基本原则；因为所有其他的东西无美德就无以存在。但因为他没做必要的区分，那个伟大的天才常常疏于精确，有时甚至不清晰，他没有看到既然主权权威要处处一致，同样的原则便应该在每个构成良好的国家都适用，尽管或多或少，还要取决于政府的形式。
我们还要补充，民主制政府，或群众政府，比其他形式更可能出现内战或动乱，因为它比其他形式有着更经常和强烈的倾向改变自己的形式，或需求同样的警觉和勇气维持现有的形式。总之，在民主制里，公民要把自己武装以力量和坚定，他要发自内心地，终其一生地，每天重复德高望众的帕拉汀【原注！”】在他波兰食谱中说的：“我宁要危险中的自由，不做平安中的奴隶。”
如果曾有神氏的子民，它会民主地统治自己。这样完美的政府并不适于人类。－－－－－－－－【原注！”】ＰａｌａｔｉｎｅＯｆＰｏｚｎａｎ，波兰国王大公Ｌｏｒｒａｉｎｅ之父。【译注！”】这里的民主制仅指直接民主制，在古希腊雅典盛行。这和今天的民主制方式完全不同。【译注２】孟德斯鸠《论法的精神》，认为民主制的统治原则是美德。
《社会契约论》第三册第五章
贵族制度
我们有两个相当不同的法人，政府和主权者，结果就有两个一般意志，一个对全体公民是一般的，另一个对行政当局的成员是一般的。于是，尽管政府可以酌情对自己的内部事务做出规定，它对人民必须以主权者的名义，也就是以人民自己的名义。这一点必须切记。
第一个社会形态（家庭）是贵族制的。一家之主们自行考量公众事务。年轻人总是让步于经验的权威。于是，有了“祭司”、“长者”、“元老”、“老人统治”等词汇。北美的土著还在以此方式统治着自己，他们的统治相当不错。
但是，当人为的不平等开始流行而取代了天然的不平等时，财富和权力【原注！”】取代了年龄开始为人看重，贵族制走向选举制。最后，当父亲不仅把财产还把权力遗留给后人，某些家庭就成了贵族；这使得政府变成世袭制，有时会出现二十岁的元老。
因此，有三种贵族制：自然的，选举的，和世袭的。第一种只适于简单的家庭，第三种是所有政府形式中最糟糕的。第二种是最好的：它是真正意义的贵族制【译注！”】。
除了两权分离的好处，它还有着成员选举的好处。在民主制下，所有公民生而为官员，但是贵族制却把官员局限于少数人，他们只能通过选举获得职位【原注２】，从而使正直、开明、经验及其他受公众喜爱尊重的品质成为明智政府的保障。
再者，集会易于举行，公务得到良好的讨论并处理得井井有条，在国外国家声望由德高望众的元老而非无名之辈或被人鄙视的群众维持。
一句话，如果能够确定精英是为了国家利益而非自己的利益而统治了话，精英来统治群众是最好最自然的安排方式；这样就不再需要无用的多重司法，或者雇佣两万人去干一百个被选举的人就可以干得更好的事。但必须注意，团体利益在此开始使公权力较少地吻合一般意志的约束，并有一种从法律中衍申一部分行政权力的趋势。
至于特殊的要求，国家不应太小，或人民不能太单纯直接，法律的执行要如好的直接民主制一样直接来自公众意志。民族也不能太大，为了统治的方便远远分开的官员可能在他的辖下替代主权者的角色，使自身独立，以至最后成为主人。
贵族制虽然并不要求如民主制所必须的同样的所有美德，它有着其他的特殊要求，比如富人的节制和穷人的满足，【译注２】因为严格的平等似乎不合乎贵族制；在斯巴达，它根本不曾存在。
然而，如果这种政府形式包含了一定财富上的不均，这是因为公务的管理可以寄托在那些能够贡献充裕时间的人手里，而不是如亚里斯多德相信的，富人理应得到青睐。恰相反，有必要把不富的人时时选举出来，以教育整个人民，优良品质是比财富更成熟的偏好理由。－－－－－－－－【原注！”】非常清楚，在古代，ｏｐｔｉｍａｔｅｓ一词表示最强有力，而非最好的意思。【原注２】把官员选举的形式用法律规定下来是极为重要的；如果把它留给统治者自裁，就一定难免落入世袭贵族制，如威尼斯和波恩共和国所发生的一切。前者国家早已解体，而后者国家还在由元老们的超人的智慧来维持，这是一个可尊敬但非常危险的例外。【译注！”】这里的贵族制，在古罗马共和国盛行。选举贵族制就是我们今天所称的民主－不妨称之为精英代议制。【译注２】孟德斯鸠《论法的精神》，认为贵族制的统治原则是妥协节制。
《社会契约论》第三册第六章
君主制度
至此，我们已经讨论了统治者作为法人集体的情形，这一法人由法律的力量统一起来，被赋予国家行政权力。现在，我们要考虑大权集中于一个真正的自然人手里的情形，他由法律唯一地授权而支配权力。这个人被称之为君主，或国王。
不同于其他由法人代表个人的政府形式，在此个人代表了一个法人，结果就是构成统治者的法人同时也是一个具体的人，所有由法律如此努力统一起来的那些功能，在此自然地统一在一起。
于是，人民的意志、统治者的意志、国家公权力、和政府的特殊权力，统统对一个主要驱动者负责；机器所有的控制都在一个人手中，一切工作都朝着一个目标，而无相互矛盾破坏的运动。不可能再想象任何其他机构可以由如此小的努力而完成如此大的效果。对我而言，阿基米德静坐岸边而轻易拉动一条大的浮船，象征着有为的君主依赖他的研究统治着一个大国，驱动一切，而自身不动。
没有其他政府比君主政体更加有活力了，但是，也没有其他政府个人意志比它更主导而轻易地控制了其他意志。一切虽然都朝着一个目标，但这个目标并不是人民的幸福，也正是这种行政力量在不断地成为国家的损害。
国王们都想成为绝对的统治者，百姓向他们遥远地诉求，说百姓的爱是达此目的的最好方法。这格言不错，在某些方面，还相当真实。不幸的是在法庭上这只是一个笑柄。权力如果来自人民的热爱当然是最强大的，但是那是危险而有条件的，国王们不会满足于此。就是最好的国王也想保有随心行恶的可能而不要失去权力。政治说教家只有徒劳地游说主子，说既然他们的力量和人民的力量是一样的，他们的最大利益就是百姓富强、人口兴旺、英勇坚强；国王们知道这不是事实。他们的个人利益主要地是要使人民虚弱贫困，从而永远不能抗拒他们。我相信如果国王的臣民总是完全地服从，臣民的强大，也就是国王的强大，可以使他更能抵抗其邻国；但这是第二位的从属的利益，因为力量和彻底服从不能兼有，国王自然地总是偏好那些对他们最直接而有用的指导原则。撒姆尔对希伯莱人曾有过有力的表达，马基维利【译注！”】清楚地证明了它。借口指导国王，马基维利实际上在向人民宣讲这伟大的课题。他的《王国论》是共和主义者的手册【原注！”】。
在检验一般原则时我们已经看到，君主制只适用于大国，而检验君主制本身也得到同一结果。公务管理人数越多，在统治者和臣民间的比例就越少而使两者趋向相等，结果在民主制下，此比成为一比一，就是准确相等。这一比例随政府变小而增加，当政府集权于一人时达到最大。统治者和人民间的距离过大，国家缺少附着力，只有用如亲王、督抚、贵族等中间职位的建立来弥补其缺陷。所有这一切都不适合小国，它只会因这层层官僚而毁灭。
但是如果大国难以治理，由一人来治理大国就更困难了，每个人都知道国王一旦指定代理人会发生什么事情。
君主政府有一重要的不可避免的缺陷，这使它总是劣于共和政府。在共和制下，人民的声音几乎总是可以把开明的干才送上最高岗位，给他以荣誉来完成他们的责任，而在君主制下，得势的往往是造事者、恶棍、陰谋家，他们凭小聪明得利于宫庭，而一旦置之高位就会向公众证明自己的无能。国王比人民更容易使高级职位任人不贤，在皇室大臣中真正优秀的人才几乎和共和制首脑中的傻瓜一样少见。所以，一旦有些天才因偶然的幸运而在几乎被投机大臣破坏了君主国里主持公务，每个人都会震惊于他能挖掘出的资源，而他的崛起政坛就是国家历史上划时代的事件。
为了君主国治理良好，治理者的才干就必须比例于人口和幅员的大小。显然，征服易于治理。如果他有足够长的杠杆，任何人都能以一指搅动天下，但要想维持它，他可得有赫尔克利斯的肩膀【译注２】。不论国家多么小，于国家而言国王几乎总是太小了。然而，如果在罕见的情形下国家对国王太小，国家还是会治理不善，因为他为了推行他的伟大理想，往往会忘记人民的利益，结果他会滥用他过分的才智，反而只使他的子民如受治于庸人一般的不幸。可以说，统治者应该按届依君主之所能而扩张或缩小；但对于元老院，它的能力更加恒定，国家可以维持固定的大小而不受行政当局的损害。
一人政府的最可怕的缺陷是继承的连续性，其他两种政府形式对此有着不破的纽带。一旦国王去世，新主就得产生；选举会留下危险的间隔；除非公民能够比君主制下通常产生的子民们对此更公正或更正直，陰谋和腐败会使这一间隔充满了风暴。当国家被出卖给个人，极可能他还会把国家再次出卖，用对弱者的收刮来弥补他不得不出支给强者的钱财。或早或晚，在此行政当局的治下一切都成了唯利是图，国王治下的和平还不如权力真空时的动荡。
如何才能防止这样的邪恶？把王位在某几个家族间变成世袭，建立好继承的次序以阻止王位的争夺。也就是说，用摄政王的缺陷来代替选举的缺陷，表面的安定比贤明的治理优先，哪怕是孩子怪物智障来当政，也不要选择贤王的冲突。当我接受了这种方案，被忽视的是，运气总是绝对于我们不利。小迪昂尼休斯【译注３】聪明地回答其父对他恶行的责备“我为你做过如此榜样吗？”“没有呀，”儿子回答，“但你的父亲不是国王呀！”【原注２】
当一个人被抚育长大以为人君时，所有因素加和起来使得他失去正义和理性。有人告诉我们，曾花了大力来教导年轻的王子以统治的艺术；这种训练好象并不奏效。教他们如何臣服会更有效一些。历史上的名君并不是被养大了来称王的，统治是一种艺术，教得太多反而学不到手，去臣服而非命令才是学习它的手段。“决定什么是好坏的最好最快的方法是把自己放在别人而非自己为国王的情境中来决定自己最需要或不需要什么。”【原注２】
皇室政府缺乏连续性的一个结果就是不稳定性。朝令昔改，取决于统治君主或其手下的脾性，政府不能长期坚持一个固定的目标，或自恰的政策。这种浮动，使得国家总是从一个政策移到另一个政策，一个项目到另一项目，这在其他政府形式下因其统治者总是不变而不会发生。于是，我们看到，一般而言，在宫廷中多的是狡诈，在元老院多的是智慧，共和政体用更稳定不变的计划达到它的目标，而皇室每一次变更都带来国家的变化，因为所有的臣子和大部分的国王都一如规矩地把其前任的所有一切翻转过来。
这种同样的缺乏连续驳斥了保皇派政治理论家的常用诡辩。它不仅包括那个我们已反驳过的谬误，即把公民政府比拟于家庭政府，把国王比拟于一家之主，还包括认为所有国王都理所当然地拥有他们所应该具备的美德，并假定他总是他应该的那个模样。在此假定下，君主政府显然要比其他政府形式都好，因为它不可否认的是最强大的政府，只要使其团体意志更吻合一般意志，它还是最好的制度。
但是，如果象帕拉图在《国家公务员》中说的，天生的国王非常罕见，自然和命运要多久才能结合起来造就出此等明君？如果皇室的教育只会腐化受教育者，我们又能从那些世袭的君主那里期待些什么呢？因此，把君主政府和一个明君下的政府相混淆是一种自欺欺人而已。要观察君主政府到底如何，我们一定要把它放在最无能最邪恶的君主手里，就是他们在登基时还没有如此，他们也会在位上变得无能而邪恶。
我们的理论家是知道这些困难的，但他们并不在意。他们告诉我们，解决的方法就是默默地服从。上帝在牵怒于我们才降下了恶君，他们定要作为神的惩罚被我们忍受。无疑，这是相当有启发性的说教，但我相信，把它放在教堂里而不是政治理论论文里好象更加合适。如果医生总是信誓他的奇迹，而其全部本领就是说服病人耐心，我们又能说些什么呢？每个人都知道如果我们已有一个坏政府我们只得忍受它，问题是如何找到一个好的政府。－－－－－－－－【原注！”】马基维利是个正直的人和良好的公民；但因其从属Ｍｅｄｉｃｉ宫廷，他被迫在他的祖国深受压迫时掩饰他对自由的爱。他对其可憎恨的英雄的选择，ＣａｅｓａｒＢｏｒｇｉａ清楚地显示了他的内心：他在《王国论》中的教导和其他著作《ＤｉｓｃｏｕｒｓｅｓｏｎＬｉｖｙ》、《佛罗伦萨历史》的自相矛盾显示这个深刻的政治思想家至今都只拥有肤浅堕落的读者。罗马宫庭严格地禁止了他的作品。我对此非常理解，因为其作品是对这个宫庭最清晰的描述。【原注２】Ｔａｃｉｔｕｓ，《历史》第一册。【译注！”】ＮｉｃｃｏｌｏＭａｃｈｉａｖｅｌｌｉ（！”４６９－！”５２７），意大利政治理论家，著有《Ｐｒｉｎｃｅ》（！”５！”３）。马基维利认为政治没有道德，为了维护权力，艺术或欺骗都是可行的。【译注２】Ｈｅｒｃｕｌｅｓ，希腊神话中的半人半神的英雄，宙斯之子。曾以一臂替人扛天。【译注３】ＤｉｏｎｙｓｉｕｓｔｈｅＹｏｕｎｇｅｒ（公元前３９５－３４３），撒拉科尤斯暴君，因其君主专制统治被放逐。
《社会契约论》第三册第七章
混合政府形式
严格的讲，政府不会以单一的形式存在。一个单一的统治者一定会有从属的官僚；民主也要有一个领袖。因此，在行政权力的分配下，就有一个从大到小的级别，有时大的要依赖小的，有时小的会依赖大的。
有时，权力分配是均等的，或者因为有关两者互助依赖，如英国政府，或每一部门的权力虽独立但不完善，如在波兰。后一种情形是不好的，因为在政府里没有统一，而国家缺乏亲和力。
混合还是单一的政府形式，哪个好？政治理论家们常常热烈争论这个问题，我的回答和我早些时论述所有政府形式时的答案是相同的。
就本身讲，单一的政府形式比较好，因其简单。但当行政权力不完全依赖立法权力，也就是说，当统治者和主权者的比例大于人民和统治者的比例，这种失衡的比例必须由政府的分割来弥补。所有部门这样一来就都对臣民拥有了同样的权力，但这样的分割使他们总体上不如主权者强大。
这种失衡的比例还可以由设立中间官员来修正，这种中间官员可以平衡两个权力并维持两者的各自权利，从而使政府不被分割。此时的政府不是混合的形式，而是协同的形式。
同样的方法还可被用来修正相反的失衡比例：当政府太松散，可以建立机构来把权力集中。所有民主制都有这一机构。在前一情形下，政府被分割使其消弱；在第二种情形下，权力被加强。最大的力量和最大的弱点在单一形式的政府里同时存在，而混合形式的政府导致比较平均的力量。
《社会契约论》第三册第八章
任何政府形式都不能适合所有国家
自由不是一个所有气候下都能长成的果实，它并不是任何人民都可以获得的。孟德斯鸠建立了这一准则，对它越是深究，其真理也就越明显；对它越是反驳，就有更多的机会以新的证据证明它的准确。
世界上任一政府，其公务人员都是只消耗而不能生产。那么这些消耗的来源是什么？是成员的劳动。公众需求是由个人的过剩来支持的。从这一点看，只有当人们生产多于他们的所需时，才能够维持公民国家。
这种过剩在世界各地并不一样。有些地方多一些，有些地方少些，而在另一些地方生产刚好对等消耗，有时甚至是不足以消耗。这一因素决定于地方的肥沃，土壤所需的劳作，出产的种类，居民的体力，他们需要消耗的数量，和总的关系所包含的其他同样的因素。
另一方面，每一个政府并不都是同一特性的；有些比其他的要更加贪得无厌，其差异是基于另一个原则，就是，税收离其来源越远，它的负担越大。这里，负担不应用税收量来度量，而是税收从来源收取又回到来源所要覆盖的距离。当此循环进行迅速而建制良好时，赋税多少都是没有关系的：人民会总是富有而国家财政总是处于成熟状态。相反的情况下，不管人民拿出多少都没有什么回馈，其源泉终归要在不断的榨取下干涸；此时国家永远不富而人民总是贫困。
既然税收负担正比于人民和政府间的距离，在民主制下人民的税收负担最轻，贵族制下重一些，在君主制下最重。君主制因此只适用于富足的国家，贵族制适合于中等富庶和大小的国家，而民主制于贫穷的小国。
在这一方面我们越是思考这个问题，我们就会在自由国家和君主国家之间发现更多的不同：前者一切都用于公共事业；而后者公共资源和私人资源成反比，一个增加另一个就得减少。最后，君主专制政府不会为了臣民的幸福而统治，相反，它是要迫使其人民贫苦以便统治。
在每个地区，我们可以根据自然条件来决定最适宜于其气候的政府形式，甚至于它应有的居民特点。
贫瘠的地区土地出产需要比出产所值更多的劳动，它应该或者不被开垦居住或者由未开化的野蛮人占有。劳动所获不多于民生需要的地区应由野蛮人居住；这种地方不可能有政治社会。劳动出产比生活必需有相当超出过剩的地区，适宜于自由的人民；那些拥有富饶肥沃的土地，因其不需太多劳动就所得丰硕，应该由君主制统治，使臣民的过剩为统治者的奢侈所消耗，因为由个人来消费不如由政府吸收。我知道这有例外，但它们恰恰证明了这一法则，迟早他们会引起动荡而使一切回复自然的安排。
我们一定要区分一般法则和特殊原因造成的影响。即便整个南方都是共和国的天下而整个北方都是君主专制政府，仅仅考虑气候的因素，还会有这样的事实：君主专制制度适宜于热带，野蛮人适宜于寒带，而良好的政治属于温带。我知道这一原则虽会为人接受但它的应用会为人诟病：有人会说寒带有肥沃的土地而热带也有贫瘠的国家。但这只是那些未通盘考察的人才会有的困难。如我所说，一定要考察诸如劳动、力量、消费各个因素。
假定同样大小的两块疆土，一个出产有五个单位，而另一个十个单位。前者消耗四个单位而后者九个单位，前者的过剩就是五分之一，而后者是十分之一。两者的过剩既然是反比于出产，只出产五个单位的疆土的过剩就多出于出产十单位的疆土一倍。
但这里并没有双倍产量的问题，我不认为一般而言任何人会把寒带国家的出产等同于热带国家的产量。无论如何，我们不妨假定这种相等，比方说，英国等于西西里，波兰等于埃及。再南边一点，我们有非洲和印度；再北边一点，我们一无所有。农业生产方式会对生产的产量造成什么影响？在西西里，只要刮刮地皮就行了，而英国就得花气力耕作！当需要更多的人力以出产等量的产品，它的过剩必然要小。
我们还要考虑在热带国家给定人口消耗相对很少的事实。因为气候，人必须少吃以保持健康。欧洲人如果在热带国家要象在家一样的饮食，就会死于痢疾和不消化。查丁（Ｃｈａｒｄｉｎ）写到，“相比于亚洲人，我们是食肉兽和狼。有人认为波斯人的节省是因为其垦殖不良，但我相信他们土地之出产不丰是因为其人口所需不多。如果他们的节约是由于稀有，只有穷人才会吃得少，但一般而言，每个人都少吃；从一省到另一省，人们的食量依土地肥沃而变化，结果，整个王国人们都非常节约。他们安于自己的生活方式，说只要看一看他们的肤色就可以知道他们的生活方式比基督徒的方式好多少。波斯人确实拥有平滑的皮肤；他们皮肤诱人精致而富于光泽，他们的领地属民依欧洲人方式生活的亚美尼亚人，却有着粗糙斑斑的皮肤和肥粗的身躯。”
人民离赤道越近就吃得越少。他们几乎不吃肉；而好食大米、玉米、ｃｏｕｓｃｏｕｓ、小米和ｍａｎｉｏｃ。在印度成百万的人每天所耗不到一索。就是在欧洲的人胃口也是南北迥异。德国人的一顿晚饭可以让西班牙人吃上一星期。在人民狼吞虎咽的国家，奢侈是由他们消耗的东西来表现。在英国是一桌肉食，在意大利是糖和花朵的款待。
衣着上的奢侈也有着同样的倾向。在季节变化突然的地区人民有简单耐用的长袍；在衣服只是装饰的地区，他们更介意外表而不是实用，衣裳本身就是奢侈。在拿波里的泊西里泊地方每天都有人穿着镶金的西装而赤足。建筑也是如此：当人们不用担心气候时，辉煌就是他们唯一的讲究。在巴黎和伦敦，人们想的是如何温暖而舒适。在马德里他们有着豪华的画室，但窗户大开，卧室类似鼠巢。
食品在热带国家更美味营养；这是第三种因素，它也必然影响上述第二种因素。为什么意大利大量消费蔬菜？因其营养滋味兼佳。在法国这些蔬菜有的大多是水分而无多少营养，在餐桌上几乎没什么价值。但它们还是要占有同样的土地至少是同样的劳动力来种植。可证的一个事实是，不太好的野麦可以比法国小麦出产更多的面粉，而法国小麦又比更北一些的小麦出得多一些。从这我们可以导出，一般而言，从赤道到极地有一个逐渐的过渡。从同样的出产中却拿到较少的食品，这一不利不是太明显了嘛？
不止于所有这些差别，我还可以加上另一条，它来自上述各项而反过来强化了它们：比之于寒带国家，热带国家不需要太多居民而能够供养更多的人口；这产生了一个双倍的过剩，而有利于专制政府。给定人口的人民占据的地方越大，他们的反抗就越发困难，因为他们不能迅速地秘密筹划，政府总是可以轻易地发现其密谋而切断其通信。人民人口越是集中，政府越难以侵夺主权者；人民领袖可以如官员身处内阁中一样安全地在家中策划；人群也可以如士兵在军营中一样在广场快速地集中。于是乎长程距离于暴君有相当的好处。每个政府为自己提供的这样的强势就如杠杆的支点【原注！”】，使它的统治力量随距离增加而强化。然而，人民的力量只有集中时才有效，一旦分散它就烟消云散了，如同散在地上火药一粒粒地燃烧。人口最稀疏的国度也最适合暴政的独裁；残暴的野兽只能在荒野中称王。－－－－－－－－【原注！”】这并不和我前面说的（第二册第九章）大国不利相矛盾，我在那里论述了政府对其成员的权威，而在此我在考察政府对臣民的力量。其政府分散的成员如同一个杠杆支点，通过它作用于边远的百姓，但它并没有一个对其成员自身的杠杆支点。杠杆的长度在一种情形下是弱点而在另一种情形下是优点。
《社会契约论》第三册第九章
德政的标志
如果在绝对的意义上问“什么是最好的政府？”，或者它难以决定，或者随着人民绝对和相对的处境它有许多种答案，这个问题是没有答案的。
但如果我们问我们如何判别人民治理的好坏，那是另外的问题；它是可以依事实回答的。
然而，这个问题的答案是因人而异的。有的臣民要求公共安全，就会有公民要个人自由；有人要财产安全，就会有人要人身安全；有人认为政府要尽量地严厉，就会有人要政府尽量地宽容；有人要提倡惩罚犯罪，就会有人提倡防止犯罪；有人喜欢自己的国家被邻国惧怕，就有人喜欢自己的国家被邻国冷淡；有人高兴于资金周转，其他人就会要求人民丰衣足食。但就算我们在上述和其他同样的问题上都有共识，问题就真的接近答案了吗？就算我们都接受了一个共同的尺度，我们又如何能接受其应用呢？道德是不能精确度量的。
对我而言，我总是惊讶，为何一个那么简单的尺度或者没人认同或者被不认真地拒绝。政治集团的目的是什么？其成员的存在和兴旺。他们存在和兴旺的最确定的标志是什么？他们的人口和生长率。我们不必再寻找其他有争议的尺度了。当所有其他方面相同，最好的政府无疑是那个在其治下不需归化和殖民等外来手段而公民增加最多最快的政府。最坏的政府是其治下使人民减少的政府。计算师们，现在是你们的任务了，计数、测量、比较。【原注！”】－－－－－－－－【原注！”】依同样的原则，可以判断哪个世纪最有利于人类的兴旺发达。人们倾向过分地尊崇艺术文学的繁荣世纪，而非洞察其文化的秘密对象或考察其有害的结果。“无知者把奴隶制的东西称为‘人道’。”（塔西图：《Ａｇｒｉｃｏｌａ》）难道我们不应该在书中的格言里看到使书的作者开口说话的粗糙的自私自利吗？不应该，不论他们说的是什么，当一个世纪徒有辉煌而丧失其人口，一切完好就只会是神话；诗人纵有十多(残缺一行)考虑整个民族的特别是人口最为稠密的国家的兴旺。冰雹可能毁灭几个地区，但它很难造成饥荒。叛乱和内战可以让统治者惊慌，但它们不会造成人民真正的不幸，人们反而享受着领袖们争权夺利无暇他顾而造成的喘息机会。是他们永久的条件导致了他们的兴旺或灾难；当一切都在枷锁下粉碎时，那一切都要成为徒然浪费，此时领袖们才能轻易将他们破坏。“在他们造就废墟的地方，他们称之为和平。”（塔西图：《Ａｇｒｉｃｏｌａ》）当高官的争执冲击着法兰西王国，巴黎的副主教怀揣匕首走向议会的时候，这并没有阻止人民幸福、人口繁盛、生活自由和诚实富庶。在古代，希腊在最残酷的战争中发展起来；血流成河，国家反而人丁遍地。马基维利说，“看起来，在谋杀内战公权掠夺中，我们的共和国却变得更为强大；其公民的品德、道德和独立对国家的加强比所有纠纷对国家的消弱也更为有效。”些许动荡给灵魂以弹性，使物种真正繁茂的更多的是自由而不是和平。
《社会契约论》第三册第十章
政府滥权和腐败趋势
正如特殊意志总是不断的对抗一般意志，政府也总是会尽力违背主权。这样的努力越大，国家结构就越衰败，因为这里没有其他对立于统治者的团体意志来制衡它，迟迟早早统治者会不可避免地压迫主权者而破坏社会契约。从政体诞生起，这一内在的必然缺陷就在不断地使之走向消亡，诚如老龄和死亡在破坏人的机体。
政府腐败有两个一般方式：收缩或国家解体。
当政府从多数人过渡到少数人，这是收缩，如从民主制到贵族制，从贵族制到君主制。这是一个自然趋势【原注！”】。如果它从少数人到多数人过渡，可以说它是扩展，但这一方向上的发展是不可能的。
除非政府能量耗尽使它弱到不能保持现状，政府永远不会采取新的形式。扩展只能使它更形虚弱，它的力量会减少为零，从而更难保障自身。它一定得上紧发条来保证它不再衰落；否则它支持的国家就会没落消亡。
国家的解体可以用两种方式发生。
首先，它可以是统治者不再依法对国家进行行政管理，而是篡夺了主权权力。它伴随着明显的变化：不是政府在收缩，而是国家在收缩；我的意思是，国家作为整体解体了，而另一个国家在原有基础上形成，它只包含政府的成员。对余下的人民，新的国家只是一个彻头彻尾的主人或暴君。于是，一旦政府颠覆了主权，社会公约立刻破灭，所有原有的公民也就理所当然地拿回了他们的天然权利，他们只是出于被迫，而无服从的义务。
同样的情形还发生在当政府成员分别地篡夺了他们本应作为一体实现的权力。这同样是违法的，但会产生更大的动乱。不妨说，统治者的数目是和官僚的数目一样多，如此解体了的国家或是消亡或是改变形式。
当国家解体，不论政府滥权出于何种形式，可以用无政府统称之。更精确的说，民主制消失成暴民统治（ｍｏｂｒｕｌｅ），贵族制成为寡头政治（ｏｌｉｇａｒｃｈｙ），我还可以加上一条，君主制褪化为暴政（ｔｙｒａｎｎｙ），只是这个词的语意需要解释清楚。
在普通的意义上，暴君是指统治残暴无视正义法律的国王。在精确的含义上，暴君是一个本无任何权利而攫取了君主权威的个人。这是希腊人的暴君含义。他们不加区分地把它用于非法登基的国王，而不论其善恶【原注２】。因此，暴君和篡位者是同义词。
为用不同的名称称呼不同的事物，我用“暴君”一词称呼君主权威的篡位者，而用“专制君主”（ｄｅｓｐｏｔ）称呼主权权力的篡权者。暴君虽非法登位但依法而治，专制君主可是把自己放在法律之上。因此，暴君不一定是专制君主，但专制的君主一定是暴君。－－－－－－－－【原注！”】水城威尼斯共和国的缓慢形成和发展为这一过程提供了著名的例证；惊人的是，以一千二百年的历史，威尼斯人好象依然处于由！”！”９８年的ＳｅｒｒａｒｄｉＣｏｎｓｉｇｌｉｏ开始的第二阶段。至于那些他们谴责的古代大公们，不论《ＳｑｕｉｔｉｎｉｏｄｅｌｌａＬｉｂｅｒｔａＶｅｎｅｔａ》怎么说，可以证明他们不是主权者。
肯定有人会提出罗马共和国作为对我的反驳，说他们经历了相反的过程，从君主制过渡到贵族制，从贵族制过渡到民主制。我看事情远非如此。
罗慕洛建立的第一个政府是混合政府，它很快堕落成为专制政府。因为某种特殊原因，国家幼年夭折。塔克文的放逐标志着罗马共和国的真正再生。但一开始，它没有采取稳定的形式，废除贵族等级的失败意味着工程只进行了一半。因为合法行政机构中最糟糕的世袭贵族制与民主制时时冲突，如马基维利所证明的，政府形式也不确定而多多变化，直到保民官制度的建立；从那时起，才有了真正的政府，真正的民主制，因为人民不仅是主权者，还是官员和法官，元老院只是一个从属的机构，来制约或集中政府的权力，执政官虽然身为贵族、主管官员、战争中的绝对指挥官，在罗马他只是人民领袖。
正是在这一时期，政府开始依其自然趋势走向贵族制。当贵族们自己废除了自身等级，贵族制不再象日内瓦和威尼斯那样局限在贵族等级的实体中，而是在包括了贵族和平民的元老院实体里，甚至是在篡夺了实际权力时的保民官实体里；因为文字并不能对事情有何作用，当人民有了统治他们的领袖，他们形成了贵族制政体，不论他们有着什么样的名称。
贵族制的滥权导致了三方内战。苏拉、凯撒和奥古斯塔成为事实上的君主制，最后，国家终于在Ｔｉｂｅｒｉｕｓ专制政府下解体。罗马历史因此没有否定我的原则，而是证明了它。【原注２】“在习惯了自由的国家中，所有那些保有永久权力的人都被叫做和认为是暴君。”（Ｃｏｒｎｅｌｉｕｓｎｅｐｏｓ：《Ｍｉｔｉａｄｅｓ》）亚里斯多德在他的《ＮｉｃｈｏｍａｃｈｅａｎＥｔｈｉｃｓ》第八册第十章中曾把分辨暴君和国王的关键定为前者统治是为了自己的利益而后者是为了其臣民的利益；除了一般而言所有的希腊作家都使用完全不同的“暴君”定义这一事实外，如Ｘｅｎｏｐｈｏｎ的《Ｈｉｅｒｏ》清楚显示的，从亚里斯多德的区分中只能导出自古以来世上从无一个国王。
《社会契约论》第三册第十一章
政体的消亡
这，就是哪怕最好的政府形式也无法挽回的自然趋势。如果斯巴达和罗马都会消亡，哪个国家能期望永恒呢？那么如果我们想形成一个持久的国家，就不要梦想什么永恒罢。为了成功，千万要避免尝试不可能的事，去愚昧地相信我们可以给我们的工作以永恒，人拥有的一切都不是永恒的。
政体，诚如人的肉体，在它出生的时候也就开始了死亡的过程，它内部有着它最终消亡的原因。但肉体和政体也都有着或强或弱的结构以使它保留或长或久的时间。人体结构来自天然，而国家结构是一种艺术。人不能延长他自身的生命，但他可以通过给以国家最好的结构使其尽量久的存在下去。最佳结构的国家最后还是要消亡，如果它不是在幼年被偶然的因素摧毁，它的存在要长于其他的国家。
政治生命的关键是主权权威。立法权力是国家的心脏；行政权力是驱动一切部门的大脑。大脑瘫痪了人还可以继续存活。虽然是白痴，但还是活着。然而，一旦心脏停止了功能，它的身体也就死亡了。
国家并不是依靠法律而生存的，而是依靠立法权力。昨天之法不能禁锢今天，但沉默就是一种默许，如果主权者在它能废除任何法律时而不予行动，就构成了主权者对所有法律地不断认可。除非主权者否决了它过去的申明，它过去所声明的意志就还是它现在的意志。
那为什么旧的法律还是受人尊重呢？这正是因为它是旧的法律，我们可以认为法律的持久正说明它的优秀：如果主权者不总是认为它非常成熟，它早就把它废除了。因此，结构良好的国家的法律不会削弱反而会不断增加新的力量；它的古旧的声望使它日益受人尊重。而当法律随年代而削弱，这表明立法权力变得功能不再，国家也就去死不远了。
《社会契约论》第三册第十二章
主权权威的自身保障
主权者除了立法权力外没有任何其他力量，它只能通过法律起作用，既然法律只不过是一般意志的真正表达，主权者也只有在人民集会的时候才能体现。“人民集会？”有人会说，“多蠢的幻想！”它虽是今天的幻想，却是两千年前的现实。难道人的本性改变了吗？
道德范畴的可能极限并不象我们想象的一般狭小。是我们自己的软弱、邪恶和偏见局限了它们。低劣的灵魂不相信伟大的人，极可怜的奴隶会嘲笑“自由”这个字眼。
让我们借古人之风来看看今日之所能为。我不想说古希腊的共和国，但是罗马共和国，在我来看，是一个大国了，罗马市是个大型城市。城市的最后一次人口普查显示有四十万武装公民，罗马帝国的最后一次普查报有多于四百万的公民，还不记臣民、外国人、妇女、儿童和奴隶。
很易想象时时举行首都和市郊众多人民集会的困难所在。有时罗马市民几星期都不集会，而有时一星期它有数次集会。人民不仅执行主权的权利，还执行一些政府功能。一些商务得以往来，一些案件得到判决，在此公众集会中，整个人民如履行其公民职能般频繁地履行作为官员的职能。
上溯到最早的民族历史，我们看到大部分的古代政府，哪怕是君主政府，比如玛西东和法兰克，都有着同样的委员会。无论如何，这一铁的事实驳回了所有的反对。在我看来，从事实中导出的可能性有着相当成熟的理性。
《社会契约论》第三册第十三章
主权权威的自身保障（续）
仅仅一次人民集会通过对法律的认可而决定国家的构成还是不够的；建立了永久的政府或对官员的选举制定了特定的监督也是不够的。除了那些因意外因素必须的特殊集会外，还一定要有定期的不能取消或推迟的集会，在这一天，人民为法律召集在一起而不必其他的正式通知。
除了这些依法定日期举行的合法集会外，任何其他人民集会，如果没有经过预定的手续由有此权力的官员召集，都应该是被认为非法的，而所有其决议都归无效，因为，集会的命令是依法产生的。
至于合法集会的频率，其所依因素太多而无一定准则。我们只能说，一般而言，政府越是强大，主权者就要越发频繁地表达自己。
有人会说，这对一个单一城镇还不错，但如果国家包括若干城市，又应如何处理？是把主权权威分散？还是把它集中于特定一个城镇，而使其他城镇从属于它？
我的回答是两者都不行。首先，主权权威是单一整体，一旦分散也就消亡了。其次，城镇如同民族，每个都不应屈从于另一个，因为政体的关键是服从和自由的统一，“臣民”和“主权者”两词是完全相应的，两者的含义统一成一个字“公民”。
我还要回答，把若干城市组成一个国家总是不好，任何作此想者不要使自己忘记了他逃避不了这一缺点。大国的泛滥不能被用来反对只喜欢小国的人们。但是，小国如何才能拥有足够的力量来抗拒大国，如古希腊城邦反抗外国国王，或更近的，荷兰瑞士反抗奥地利王室？
如果，国家不能保证在一定大小，还有一种可能就是，不立首都，政府在各个城市轮作，国家财产也在各城轮流循环。
使国土平均的为人口占有，使同样的权利延伸到每个角落，使财富和生命无处不在，国家就会有最大可能的力量和最明智的治理。记住，城墙也不过是用乡村房舍的残砖败瓦构筑的。每当我看到首都兴建起了宫殿，我就觉得看见整个农村的家庭都在成为废墟。
《社会契约论》第三册第十四章
主权权威的自身保障（续）
人民一旦依法作为主权者而集结，政府的司法功能就要停止，行政权力也得暂时停顿，就是最卑贱的人也和首席官员一样神圣而不可侵犯，因为被代表者面前是不需要什么代表的。发生在罗马公民集会上大部分的騷动都出于对此一准则的无知或忽视。执政官仅仅是人民领袖，保民官只是发言者【原注！”】，而元老什么也不是。
这些停顿的间隙，其间统治者要面对或应该面对更高的权威，总是使政府担惊受怕；这种人民集会，作为政体的盾牌和政府的缰绳，总是时时使统治者恐怖：使其不遗余力地提出反对、制造困难、信誓旦旦以使人民对之放弃。当公民贪婪倦怠胆怯，或喜爱安宁而非自由时，他们不会过久地抵制政府方面的双重努力。于是，当对立的力量不断增加，主权权威将最后消失，大部分的共和国都是过早地衰亡的。
但是，在主权权威和任意政府之间，有时会有中间的权力，我们必须现在对它加以讨论。－－－－－－－－【原注！”】在英国议会上这一词汇有着几乎同样的含义。这些功能上的相似会使执政官和保民官发生对立，哪怕所有的司法都已暂停。
《社会契约论》第三册第十五章
代表或代理人
一旦公众服务不再是公民的主要关心对象，他们会想用自己的钱包来提供服务而不是亲身介入，此时国家就已几近瓦解了。如果战争需要兵士，公民会出钱雇佣而非自己出战；如果公民集会，公民会派遣代表而非自己出席。懒惰和花钱的结果是，他们最后要雇佣兵士来奴化和雇佣代理人来出卖这个国家。
是商业艺术的促进，加之对利润的追求、软弱和乐于安逸，使亲身服务变成了金钱。公民放弃一部分收入以便有更多时间增加财富。花钱，不久你会落入锁链。“财政”一词意味着奴隶；它在共和国中绝无地位。在真正自由的国家，公民是用自己的手而非钱来做所有的事。不是为了逃避责任而花费，而是亲自履行其义务。我的想法和世俗接受的观点相当不同；我相信税收比强制劳动还要不自由。
国家越是结构良好，公共事务就越会在公民头脑中优先于私人事务。实际上，私人事务会较不重要，而公共福利会占个人福利的较大部分，如此他也就不必用个人手段来谋此福利了。在治理良好的共和国，人们会踊跃参加公民集会，而在坏政府的治下，他们一步也不想迈出，因为没人对集会的召开感兴趣，每个人都相信一般意志绝不会在集会中产生，最后，他们完全投入了自己的家务私事。好的法律使更好的法律得以形成，坏的法律带来更坏的法律的制定。一旦有人针对国家大事说“这与我何干？”，这个国家就可被认为是迷失了。
对自己国家爱的减少、对私利的热烈追求、国家的幅员辽阔、战争征服和政府滥权，导致了把代理人送去参加民族集会的发明。有些国家竟把这说成“第三等级”的代表，于是把第一和第二优先给予了两个阶级的私利，把公众利益放在了第三位。
正如主权是不能放弃的，它也不能被人代表。它的关键是一般意志，一个意志是不能被人代表的：它要么是自己，要么不是自己，没有中间的可能。人民代表因此不是也不能是人民的代理人，他们只是人民的使节，不能最后定夺一切。任何法律不经人民亲自认可都是无效的；它不能成为法律。英国人认为自己是自由的；他们大错特错了，因为他们只是在选举议会成员时才自由，而在两期选举之间他们是在奴役中，他们什么都不是。在他们自由的短暂时间里，英国人的自由方式使他们该当失去这种自由。
代理人是一个相当现代的观念：它来自那个使人类败坏、使人这个名字蒙羞、邪恶荒唐的封建政府。在共和制，甚至于古代的君主制下，人民从无代表，这个词根本不存在。在保民官非常神圣的罗马，几乎没有人会想到他们可能篡夺人民的职能，而在盛大的群众集会中，他们也从未试图把群众专政转化成自己的权威。群众集会的规模有时所引起的困难由格拉奇时代可见一斑，许多群众要从屋顶上扔下他们的投票。
当法律和自由就是一切，困难就不算什么。这些聪明的民族从不让任何人超出它应有的范畴：他们的法西斯权杖卫士【译注！”】可以做他们的保民官不敢做的事；他们不怕他们的权杖卫士会把自己代表。
为了解保民官为什么有时可以代表他们，我们只要理解为什么政府可以代表主权者。既然法律是一般意志的表达，显然，人民在行使立法权力时是不能为人代表的；但是，当它在行使法律赋予的行政权力时，它可以也应该由人代表。这表明，如果深入审视，世上很少有几个民族拥有法律。尽管如此，可以肯定，不具有任何行政权力的保民官并不是凭着他们的官职来代表人民，而是要超越元老院的权力才能代表人民。
在希腊，一切人民必做的事它都自己来做；它不断地在户外举行集会。希腊人生活于温暖的气候，他们并不贪财，一切工作都有奴隶完成，自由是他们唯一关心的对象。没有这同样有利的条件，同样的权利如何能够保持？我们的恶劣气候增加了我们的需求【原注！”】，我们户外的公共场地一年有六个月不能使用，我们失声的语言在开扩的空气中无法为人听见。我们花了更多的气力于利润而不是自由，我们更怕贫困而不是奴役。
什么？自由难道只有由奴役的支持才能维持？也许吧。两个极端在此相互衔接。一切不属于自然的东西都有其不利，公民社会比其他一切更甚。那种一个人的自由必须由另一人的自由为代价的情形，只有奴隶极端的服从公民才能完全的自由的情形是非常不幸的。斯巴达就是这样。至于你们现代人，你们没有奴隶，但你们自己就是奴隶；你们用自身偿付了你们自由的代价。你可以吹嘘你们的偏好，但我在其中只看到更多的胆怯而不是人道。
我并不是说奴隶制是必须的，或蓄奴权是合法的，因我已证明了相反的结论。我只是要说明为什么古代人不需要代理人而自认为更加自由的现代人却需要代理人。无论如何，一旦人民为自己找到代理人，它就不再自由；不再存在。
考虑了以上种种，在现代世界上，除小的共和国以外，我看不出主权者如何还能行使其权利。但如果一个共和国很小，它会不会被颠覆？不会。我会在以后论述【原注２】如何能够把小国的易于管理与良好秩序和大族人民的外部力量结合起来。－－－－－－－【原注！”】为适应寒冷的国家，东方人的奢侈和柔软使他们期望给自己以锁链，并比东方人自己更不可避免地顺从锁链。【原注２】我想在此书的后继著作中讨论这一问题，在处理外部关系时我想到了联邦的课题。这一课题相当新颖，其原则还未曾阐明。【译注！”】ｌｉｃｔｏｒ，古罗马公共场合下在官员前手持法西斯权杖（ｆａｓｃｅｓ）的小官。
《社会契约论》第三册第十六章
政府组成不是契约
立法权力一旦建立起来，下一步就是建立行政权力，后者要通过特殊行为运作，因而是和前者完全不同自然分开的。如果主权者能够拥有行政权力，法律和实际就会互相混淆，也就无人能够区分什么是法什么不是法，如此堕落的政体，很快就会成为它所要防止的暴力的受害者。
依社会契约所有公民都是平等的，所有人都可以提出大家应该做什么，但没有人有权要求别人去做自己不要做的事。正是这一给予政体生命和行动的权利，主权者在组成政府时将之授予了统治者。
有些作家声称构成政府的行为是人民和所选择的领袖间形成的契约，规定了一方的责任是命令而另一方的责任是服从。我确信这是一种非常奇怪的契约方式。就让我们来看一看这种观点是否站得住脚。
首先，最高权威正如它不能放弃也不能被改变；对它的限制也就是对它的毁灭。主权者把一个更高权威放在自己之上是荒谬而自相矛盾的；假定这种对主子的服从义务，人民也就恢复了自己原有的天然自由。
次之，显然这种人民和某些个人间的契约是特殊的行为。从这可以导出，这种契约不可能是法律或主权的行为，结果，它只会是非法的。
还可以看出，契约各方彼此只是处于自然法则下，相互间没有任何承诺，这完全违背于公民社会。因为拥有一切权力，它就可以随心所欲，如此的“契约”一词可以同样用于一个人对另一人的申明：“我把一切都给予你，条件是你想给回我多少就是多少。”
国家中只有一个契约：结成社会的公约，它是完全排他的。不能想象还会有其他公约的存在而不破坏原有的约定。
《社会契约论》第三册第十七章
政府的组成
那么，我们应该以什么方式认可政府组成的行动？我得先指出这一行为是复杂的，它由另外两者构成：法律的建立和法律的执行。
就前者看，主权者决议应该有一个这样或那样形式的统治实体；显然，这一决议是法律。
就后者看，人民任命官员来负责建立起来的政府。这种任命是特殊行为，因而不是第二个法律，只不过是第一个法律的结果，是政府的行为。
困难的是如何理解在没有政府存在前就有了政府的行为，和作为主权者和臣民的人民如何能够在某些情况下成为统治者和官员。
在此，我们又一次看到政体的一个惊人性质，通过此一性质政体把两个看似矛盾的运作结合起来。这种运作由主权突然变为民主制而完成，从而不必任何可见的变化，仅仅由一种新的整体对整体的关系，公民成为了官员，把一般行为转变成特殊行为，把法律付诸实现。
这种关系的变化不是没有实例的理论细节。它在英国议会时时发生，下院有时会把自己变成“议会委员会”以更好的讨论某些事务，于是它停止了其主权者法庭的功能而成为只是一个调查委员会；然后，它会向作为下院的自己报告“议会委员会”的决议，在彼一名义下重新考虑它用此名义作出的决定。
这是民主制政府的特有的优势：它只要一般意志的单一行为就可以得以存在。随后，这种临时政府或者继续存在下去，如果此一政府形式得到选择了话；或者以主权者的名义依法律要求建立政府，从而一切都走上轨道。要保持我前所建立的原则，不可能再有其他建立合法政府的方式了。
《社会契约论》第三册第十八章
防止政府篡权的方式
从上所述，并根据第十六章，可以说组成政府的行为不是契约的，而是法律的行为；行政权力的掌握者不是人民的主子，而是人民的雇员；人民可以在任何适当的时候对其任命或罢免；他们只是被要求服从而不是达成契约；在他们担负起国家的责任时，他们不过是履行公民的责任而无权过问其中的条件。
因此，当人民组织起一个世袭政府，不管是出自一个家族的君主还是在一定阶层中的贵族，人民都不承担任何义务：它只是选择了行政的临时方式，直到它做出另外的选择。
这样的变化当然总是相当危险的，除非现政府不能保障公众福祉，它应该不被更动；但这种慎重只是政治的规则，而不是法律的规定，就象国家不会把军事权威放在特定将军的手里，国家也无义务把公共权威放在任何特定官员的手中。
当然，在此情形下人也不可能一切循规蹈距，来区分正当合法的行为还是煽动性的鼓吹，来分辨整个人民的意志或是部分人的喧嚷。统而言之，对危险诉求的衡量在此不能超出法律的严格限制。这一原则非常有利于那些希望违背人民意愿而存在的政府，以逃避可能的篡权的指控，因为政府可以打着履行其权利的旗帜而扩展其权利，在维护公共安全的借口下，它可能阻止为修正政府滥权而设计的公众集会。如此强制的沉默于是会被用以证明那些不敢说话的人的支持，由此引起的騷动又成为制裁敢于抗议者的表面原因。罗马十人委员会本是选举为一年的，然后又一年年的延续，试图用阻止罗马公民集会的方式保持其永久权威；世界上所有的政府，在公权力一旦到手之后，都会用此简单的方法，或迟或早地篡夺主权权威。
我前些时所说的周期性的集会是阻抗或推迟这种罪恶的最佳方式，特别是因为此类集会不需要正式招集，于是政府也就不能加以阻止，否则，它就公开申明了自己是违法者和国家公敌。
这些集会，它的唯一目的是维护社会契约，应该总是由两个问题的表决而开始。每个问题都要独立地表决，两者都不能省略。
第一个问题是：“主权者是否希望保持现有政府形式？”
第二个问题是：“人民是否愿意现任官员继续保有行政权？”
我想我已把我的话说明白了，也就是，国家中任何基本法律都是可以被否决的，这甚至包含社会公约在内，因为如果全体公民集会并一致同意结束社会公约，无疑这个公约也就合法地取消了。葛罗休斯甚至相信任何人都可以放弃其国家成员的身份，离开这个国家以恢复其天然的自由和财产【原注！”】。如果一个人可以这样做，否定所有公民同样的集体决议就是荒谬的。－－－－－－－－【原注！”】当然它的条件是人不是为了逃避责任或在需要时避免为国服务而离开国家。那样，逃亡是一种犯罪并应受罚，那不是退避，而是背叛。
《社会契约论》第三册
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