最凡有二十一首．其初二首尚知贵敦也．其二首有申重可举者．十有九事．一曰明考试．二曰公卿不拘为郡．二千石不拘为县．三曰置上武之官．四曰议州牧．五曰生刑而死者．但加肉刑．六曰德刑并用．七曰避雠有科．八曰议禄．九曰议专地．十曰议钱货．十一曰约祀举重．十二曰天人之应．十三曰月正听朝．十四曰崇内教．十五曰备博士．十六曰至德要道．十七曰禁数赦令．十八曰正尚主之制．十九曰复内外注记者．
盘庚迁殷．革奢即约．化而裁之．与时消息．众寡盈虚．不常厥道．尚知贵敦．古今之法也．民寡则用易足．土广则物易生．事简则业易定．厌乱则思治．创难则思静．或曰．三皇民至敦也．其治至清也．天性乎．曰皇民敦．秦民弊．时也．山民朴．市民玩．处也．桀纣不易民而乱．汤武不易民而治．政也．皇民寡．寡斯敦．皇治纯．纯斯清．奚惟性．不求无益之物．不蓄难得之货．节华丽之饰．退利进之路．则民俗清矣．简小忌．去淫祀．绝奇怪．则妖伪息矣．致精诚．诸求己．正大事．则神明应矣．放邪说．去淫智．抑百家．崇圣典．则道义定矣．去浮华．举功实．绝末伎．同本务．则事业修矣．此初二首所谓尚知贵敦也
谁毁谁誉．誉其有试者．万事之概量也．目兹举者试其事．处斯职者考其绩．赏罚失实．以恶反之．人焉饰哉．语曰．盗跖不能盗田尺寸．寸不可盗．况尺乎．夫事验．必若土田之张于野也．则为私者寡矣．四布于野不可隐者喻恶不可掩也若乱之坠于澳也．则可信者解矣．乱朱子曰舟之截流横渡者澳■内近水之舟登于陆不可信者喻善不可伪也故有事考功．有言考用．动则考行．静则考守．此一首所谓明考试也
公卿不为郡．二千石不为县．未是也．小能其职．以极登于大．故下位竞．大桡其任．以坠于下．故上位慎．其鼎覆刑焉．何惮于降．易鼎九四曰鼎折足覆公餗其形渥凶此言大臣废坏国事刑之尚可何况降位若夫千里之任．不能充于郡．而县邑之功废．惜矣哉．不以过职绌则勿降．所以优贤也．以过职绌则降．所以惩愆也．此一首所谓公卿不拘为郡二千石不均为县也
孝武皇帝以四夷未宾．寇贼奸宄．初置武功．赏官以宠战士．若今依此科而崇其制．置尚武之官．以司马兵法．选位秩比博士．讲司马之典．简搜狩之事．掌军功爵赏．小统于五校．大统于太尉．既周时务．礼亦宜之．周之末叶．兵革繁矣．莫乱于秦．民不荒殄．今国家忘战日久．每寇难之作．民瘁几尽．不教民战．是谓弃之．信矣．此一首所谓置尚武之官也
或问曰．州牧刺史监察御史．三制孰优．曰．时制而已．曰．天下不既定其牧乎．曰．古诸侯建国家．世位权柄存焉．于是置诸侯之贤者以牧．总其纪纲而已．不统其政．不御其民．今郡县无常．权轻不固．而州牧秉其权重．势异于古．非所以强干弱枝也．而无益治民之实．监察御史斯可也．若权时之宜．则异论也．此一首所谓议州牧也
肉刑古也．或曰．复之乎．曰．古者．人民盛焉．今也至寡．整众以威．抚寡以宽．道也．复刑非务必也．生刑而极死者．复之可也．如斩右趾本生刑也而改为弃市则极死矣斯则斩右趾之刑复之可也自古肉刑之除也．斩右趾者死也．惟复肉刑．是谓生死而息民．此一首所谓生刑而死者但知肉刑也
问德刑并用．常典也．或先或后．时宜．刑教不行．势极也．教初必简．刑始必略．事渐也．教化之隆．莫不兴行．然后责备．刑法之定．莫不避罪．然后求密．未可以备．谓之虚教．未可以密．谓之峻刑．虚教伤化．峻刑害民．君子弗由也．设必违之教．不量民力之未能．是招民于恶也．故谓之伤化．设必犯之法．不度民情之不堪．是陷民于罪也．故谓之害民．莫不兴行．则一毫之善可得而劝也．然后教备．莫不避罪．则纤介之恶．可得而禁也．然后刑密．此一首所谓德刑并用也
或问复雠古义也．曰．纵复雠可乎．曰．不可．曰．然则如之何．曰．有纵有禁．有生有杀．制之以义．断之以法．是谓义法并立．曰．何谓也．依古复雠之科．使父雠避诸异州千里．兄弟之雠．避诸异郡五百里．从父从兄弟之雠．避诸异县百里．弗避而报者无罪．避而报之杀．犯王禁者罪也．复雠者义也．以义报罪．从王制．顺也．犯制．逆也．以逆顺生杀之．凡以公命行止者．不为弗避．此一首所谓避雠有科也
或问禄．曰．古之禄也备．汉之禄也轻．夫禄必称位．一物不称．非制也．公禄贬则私利生．言月俸贬损则贿路行矣私利禄．则廉者匮而贪者丰也．夫丰贪生私．匮廉贬公．是乱也．先王重之．曰．禄可增乎．曰．民家财愆．增之宜矣．或曰．今禄如何．曰．时匮也．禄依食．食依民．参相澹．必也正贪禄．省闲冗．与时消息．昭惠恤下．损益以度可也．此一首所谓议禄也
诸侯不专封富人．民田踰限．富过公侯．是自封也．大夫不专地．人卖买由己．是专地也．或曰．复井田与．曰．否．专地非古也．井田非今也．然则如之何．曰．耕而勿有．以俟制度可也．耕而勿有不得卖买由己以俟制度不得踰限也此一首所谓议专地也
或问货．曰．五铢之制宜矣．曰．今废．如之何．今谓献帝时废者初平元年董卓坏五铢钱更铸小钱是也曰．海内既平．行之而已．言卓既诛此制宜复曰．钱散矣．京畿虚矣．其势必积于远方．若果行之．则彼以无用之钱．市吾有用之物．是匮近而丰远也．曰．事势有不得．官之所急者谷也．牛马之禁．不得出百里之外．若其它物．彼以其钱取之左．用之于右．贸迁有无．周而通之．海内一家．何患焉．曰．钱寡矣．曰．钱寡民易矣．若钱既通而不周于用．然后官铸而补之．或曰．收民之藏钱者．输之官牧．远输之京师．然后行之．曰．事枉而难实者．欺慢必众．奸伪必作．争讼必繁．刑杀必深．吁嗟．纷扰之声．章乎天下矣．非所以抚遗民．成缉熙也．曰．然则收而积之与．曰．通市其可也．此言收五铢积贮亦不可或曰．改铸四铢．曰．难矣．此言改铸四铢以复孝文之旧亦不可或曰．遂废之．曰．钱实便于事用．民乐行之．禁之难．今开难令以绝便事．禁民所乐．不茂矣．曰．起而行之．钱不可．如之何．曰．尚之废之．弗得已．何忧焉．言或尚或废其势自有所不得已者厥后曹操为相还用五铢悦之言验矣此一首所谓议钱货也
圣王先成民而后致力于神．民事未定．郡祀有阙．不为尤矣．必也举其重而祀之．望祀五岳四渎．其神之祀．县有旧常．若今郡祀之．而其祀礼物．从鲜可也．谓礼物宜从省略礼重本．示民不偷．且昭典物．其备物以丰年．日月之灾降异．非旧也．此一首所谓约祀举重也
天人之应．所由来渐矣．故履霜坚冰．非一时也．仲尼之祷．非一朝也．且日食行事．或稠或旷．一年二交．非其常也．洪范传云．六沴作见．若是王都未见之．无闻焉尔．官修其方．而先王之礼．保章视祲．安宅叙降．必书云物．为备故也．太史上事无隐焉．勿寝可也．此一首所谓天人之应也
天子南面听天下．向明而治．盖取诸离．易系辞天之道也．月正听朝．国家之大事也．宜正其仪．以明旧典．此一首所谓月正听朝也
古有掌阴阳之礼之官．以教后宫．掌妇学之法．妇德妇言按此当有妇容二字妇功．各率其属．而以时御序于王．先王礼也．宜崇其教以先内政．览列图诵列传遵典行．内史执其彤管．记善书过．考行黜陟．以章好恶．男女正位乎内外．正家而天下定矣．故二仪立而大业成．君子之道．匪阙终日．造次必于是．此一首所谓崇内教也
备博士．广太学．而祀孔子焉．礼也．仲尼作经．本一而已．古今文不同．而皆自谓真本经．古今先师．义一而已．异家别说不同．而皆自谓古今．此处有误仲尼邈而靡质．大圣已逝经无所质昔先师殁而无闻．先师已丧义无所闻将谁使折之者．秦之灭学也．书藏于屋壁．义绝于朝野．逮至汉兴．收摭散滞．固已无全学矣．文有磨灭．言有楚夏．出有先后．或学者先意有所借定．无所征据臆见损益后进相友．弥以滋蔓．故一源十流．天水违行．而讼者纷如也．喻学者所传背戾互相争是也执不俱是．比而论之．必有可参者焉．此一首所谓备博士也
或曰．至德要道约尔．典籍甚富．如而博之以求约也．语有之曰．有鸟将来．张罗待之．得鸟者一目也．今为一目之罗．无时得鸟矣．鸟喻道罗喻典籍道虽要也．非博无以通矣．博其方．约其说．此一首所谓至德要道也
赦令权也．或曰．有制乎．曰．权无制．制其义．不制其事．巽以行权．易系辞文义制也．权者反经．无事也．问其象．曰．无妄之灾大过．凶其象矣．不得已而行之．禁其屡也．初平至此凡七年而大赦者十可谓数甚故悦以此规之曰．绝之乎．曰．权．曰．宜弗之绝也．既曰权宜着非常典此一首所谓禁赦令也
尚主之制非古也．厘降二女．陶唐之典．归妹元吉．帝乙之训．王姬归齐．宗周之礼．以阴乘阳违天．以妇凌夫违人．违天不祥．违人不义．悦之叔父荀爽于延熹九年对策陈便宜以汉承秦法设尚主之仪以妻制夫以卑临尊违乾坤之道失阳倡之义宜改尚主之制今悦复以为言殆其家门素所商讲者乎此一首所谓正尚主之制也
古者天子诸侯．有事必告于庙．朝有二史．左史记言．右史记动．动为春秋．言为尚书．君举必记．臧否成败．无不存焉．下及士庶．等各有异．咸在载籍．或欲显而不得．或欲隐而名章．得失一朝而荣辱千载．善人劝焉．淫人惧焉．故先王重之．以嗣赏罚．以辅法教．宜于令者．官以其方．各重其尽．则集之于尚书．若史官使掌典其事．不书诡常．为善恶则书．言行足以为法式则书．立功事则书．兵戎动众则书．四夷朝献则书．皇后贵人太子拜立则书．光武置贵人为三夫人公主大臣拜免则书．福淫祸乱则书．祥瑞灾异则书．先帝故事有起居注．汉时有禁中起居故明德马皇后自撰显宗起居注日用动静之节必书焉．宜复其式．内史掌之．以纪内事．此一首所谓复内外注记者也