在第九章中，我们注意到，20世纪70年代和80年代中期，尽管既有的国际机制已面临压力，但在货币、贸易领域仍有相当多的合作在进行。旧有合作安排在很多方面已被削弱，得以存留的合作也并非全都是以达到自由主义目标为指向的。然而，合作的意愿却从未消失。最为典型的现象是，谋求合作的努力源自国际领域中的纷争。例如，石油危机和布雷顿森林体系的瓦解，集中体现了霸权合作的崩溃。为此，西方七国于1975年举行了首次经济事务高峰会议。1982年至1983年间由私人银行、国际货币基金组织、世界银行共同精心设计的债务重新安排计划，防止了因墨西哥、巴西等国无力偿还外债而可能引发的毁灭性金融后果。
在以后经济出现衰退和爆发危机期间，这两大新的国际合作举措却从未再实施过。70年代初，为与国际货币基金组织协调一致，各国财长经常举行非正式会谈，这成为首脑峰会的前身（与会财长中后来有两人成为了国家元首或政府首脑，即法国的德斯坦和联邦德国的施密特）（de Menil, 1983, p.17; Putnam and Bayne, 1984）。复杂的银行合作网络曾防止了1982年至1983年间债务危机的爆发，其基础即为利普森（Lipson, 1981）所说的“第三世界债务国际组织”。70年代，债务危机尚不严重，在对债务进行重新安排的过程中，这一组织得以发展起来。如我所强调的，合作既依赖于现实或潜在的纷争，也有赖于制度性安排。因为后者能够通过降低交易成本，相对对等地提供高质量信息等方式来促进协议的达成。
当然，这些例子并不足以证明“合作源自纷争”的观点和国际机制的功能理论的正确性。如第九章所显示的，各国认识到要去除美国长期霸权及其领导地位的残余影响仍很困难，它们必须借用多边机制来达到自己的目的。近年来对第三世界国家债务和石油问题采取的合作仍以美国为中心，这也反映出美国仍然十分强大的权力。
本书第四章到第七章提出了合作及机制的概念。当今世界经济刚刚步入后霸权时代，现在就想对这两个概念的独立价值进行决定性的考量是不可能的。美国仍然是世界政治经济中的第一强国，尽管优势已大不如前，50年代的那种霸权也已一去不返，但其实力也绝非“普通国家”可比（Rosecrance, 1976）。有人如果要对我的理论进行检验，他就必须先确定一段时期，在此期间，没有任何霸权力量对国际机制的特性具有决定性影响，然后挑选出世界政治中一系列重要议题领域。这样，我们就需对两种情况下的国际合作模式分别进行探讨。如果美国霸权已衰落这一论断是正确的，那么80年代这一时期正适于分析。但至少在1977年至1983年间，在本书的研究尚未结束时就下此断语尚嫌为时过早。如果我们将60年代视为美国霸权终结之日，那么战后世界政治经济只经历了10至15年的过渡期，便步入了预期的“后霸权”时代——一个动荡不定的时代。霸权合作日益衰落，而美国虽仍位居强国之首，但却已无力，有时是不愿，去制定和支持强有力的多边自由规则。要对这一过渡时期加以分析，最好的方法就是将霸权稳定论以及合作和国际机制理论结合起来。
因此，本书并未对国际机制的功能理论的含义加以检验。事态的发展使我的分析无法做到周全，但是我的优势在于：对于非霸权机制形成条件的预言，在可资验证的事实出现之前便已作出，这使我有可能预先排除某些不利的条件，在这些条件下，我对霸权的预测或者我的合作理论有可能被证伪。
如果霸权在80年代得以恢复，就将推翻我关于世界政治经济中权力分配作用的预测。虽然霸权的回归与我关于合作与纷争的辩证关系的观点并不冲突，也不会否定国际机制的功能理论，但却会削弱我们所阐述的这些内容的重大意义，就像在50年代那样，霸权的作用更胜过我们所讨论的主题。第八章对50年代的霸权领导进行了阐释，本书第二部分也将有助于理解国际机制的作用，但是这些知识并不会取代而是证实了现实主义基础型的霸权稳定模式。
惟一能推翻我的理论的条件就是我对未来权力状况的估计成为现实——即霸权就此消失，无法恢复。这样合作的条件便将成立，而如果在霸权之后根本没有出现合作，则我的理论将不攻自破。各国将以螺旋形不断下降的形式卷入货币战和贸易战，重新奉行损人利己的政策，这一切只会证明现实主义理论的观点，而非我的合作理论。再者，如果合作总是在“错误的地方”出现，也将证明我的理论是错误的。例如，我主张合作应以少数大国为中心，而由大量的小国追随其后。如果出现了一个强大的由小国主导的联合国，或是第三世界国家中形成一种“集体自立”战略，便将与我的理论背道而驰。同样，如果合作不是发生在长期保持互动的议题领域，也将于我不利。最后，如果大多数政府间协议不是在国际机制框架内达成的，而是远离现存机制，建立在各异的基础上，或是发生在此前并无国际化网络和制度存在的议题领域，这些都将构成对我的理论不利的例子。
对于本书所提出的合作与国际机制理论，后来的学者可以对它作出全面的评价。到了1994年，他们也能像我今天回顾霸权和霸权衰落一样，回眸后霸权时代，针对不同议题领域，联系该理论所作出的预期对事实结果进行对照分析。但是现在仍不可能做到这一点。我们现在所能做的就是更密切地关注国际机制的运作状况，这一机制以一个主要的国际组织——国际能源机构——为中心，协助发达工业国协调货币、贸易、石油政策。分别建立于40年代和50年代的货币和贸易机制，35年来尽管经历了重大演变，但始终在发挥着作用。与此相反，旧的石油机制则在70年代初彻底崩溃。以国际能源机构为中心的消费者石油机制成为“霸权后合作”的典范。本书第八章分析了霸权合作，第九章评价了美国霸权衰落对合作的影响后果，本章则试图在一个尽管不很全面的基础上，通过对以国际能源机构为中心的机制的考察，加深我们对后霸权时代的理解。我们将审视国际能源机构影响国际石油政治、经济状况的各种行动，加强对当前后霸权机制如何运作的认识。这是我们现在所能达到的最切实可行的目标，而对理论的综合检验只能留待来日，相信这会对我们有所启发。
国际能源机构与石油机制
国际能源机构的职能不仅仅局限于石油领域，它遍及核能、煤炭及新兴能源等各个领域。但是在此，我们将只关注其在石油领域中的活动。1974年之前，没有明晰的政府间规则来约束政府和跨国石油公司的行动。国际能源机构的出现则使局势大为改观，在国际能源机构创始文件的框架内——“国际能源规划协议”——发达国家为服务于自身利益，制定了详尽的规则，其中尤以规范紧急共享体制运作的规则最为精细具体。这样，与1956年至1957年和1973年至1974年石油危机爆发时相比，该机制的规则变得大为清晰明了。
本书认为国际能源机构的机制应该以促成国家间达成协议为主要功能，在连接各国能源部及石油公司的通信网络中，国际能源机构占有关键地位，对于促成志趣相投者之间的联合具有重要的作用。通过它向各国提供信息，以降低交易成本，减少不确定性。为此，它既可以制定规则以指导政府行为，使动机各异的各国服从；也可以一种更不正式的方式，即通过以共同原则为基础，但无明确规则的合作来实现上述目的；而非寄希望于该机制本身，以使规则得以强制执行。
在分析国际能源机构功能的同时，我们也可以一种有限的方式，对当前世界政治经济中国际组织的有效性进行探讨。上述理论并未预言任何国际机制（例如以国际能源机构为中心的机制）都是有效的。我的观点是：在不存在霸权的情况下，各国政府有可能为获取双赢而进行合作，而机制则可以通过多种方式促成合作，如降低交易成本，提供信息，订立粗略的概测规则，以便于政府官员日常决策。但是我无意断言这一切肯定会发生，更不要说认为它会自动形成。如果这一论述是正确的，那么主权原则就不足以妨碍能源合作的形成。合作不应该是在等级秩序的压力下强制形成的，而应该通过对规则的尊重，或者借助非正式的协商来促成各国政府达成合作协议。
国际能源机构为我们研究国际组织的有效性提供了便利。1973年石油危机后国际能源机构的建立，以及该机构在1979年和1980年两次危机期间的所作所为，为我们进行“前后对照”研究提供了一个偶然的机会。尽管这三次危机相差悬殊，很难进行精确的对比，但是三者之间亦有相似之处——在各工业国石油供应最短缺的月份，中东产油国的减产数量（或预期减产量）高达世界总产量的4%至7%，由此导致三次危机的爆发——也足以使人对1974年至1981年前以国际能源机构为中心的能源机制的影响作用得出尝试性结论。[1]
首先，我将简略回顾一下1973年至1974年危机的情况，以之作为基准线，分析该机制的效能，随后再对1979年和1980年危机进行分析。在后两次危机中，以国际能源机构为中心的能源机制都发挥了作用，在此我试图确认：国际能源机构主要是通过什么方式来达到其目标的？是通过规则的强制执行，还是通过对一个分散的规则系统的管理？抑或是被机制原则所认可的非正式合作？我还将探询与1973年至1974年无机制存在时相比，该组织在应付1979年和1980年两次危机时的效能如何？机制的有效性可以解释非霸权合作的形成原因，这正是我研究兴趣之所在。我将以针对机制功能及其运作情况所得出的结论，与以第五章到第七章抽象的论述为基础所得出的预期进行比较。[2]
1973年至1974年的石油危机
1973年至1974年危机的基本情况在第九章已讨论过，10月初阿以战争的爆发，导致阿拉伯国家决定削减原油产量，对美国和荷兰实行出口禁运，因为前者向以色列提供武器；后者则实行亲以政策并以多种方式支持以色列军队作战。结果，1973年10月至12月间，全球石油供给下降7%。1974年3月份，仍比10月份的水平低5%；同期欧洲石油供给也比1973年10月份低5%（Vernon, 1975, pp.64—65, 101, 181）。
各主要石油消费国对危机的反应一片混乱，彼此倾轧。英、法及大多数欧洲国家力图安抚阿方，尽管这意味着将疏远荷兰。11月初，欧共体通过一项亲阿决议，使石油匮乏得以缓解。日本在工业生产下降之后也发表亲阿声明。尽管经济合作与发展组织秘书处力图为各国提供信息，甚至提出紧急共享计划，但终究未能形成有效的合作。主要石油进口国都采取了狭隘的利己政策。英国和法国对其所属的石油公司施加压力，以寻求优先待遇；意大利、西班牙、比利时对石油出口加以限制；美国、日本、德国公司则在现货市场上哄抬油价以获利。1975年国际能源机构的新任领导人写道：经济合作与发展组织国家依靠“未经协调的形式各异的应急措施，使用了千差万别的手段，造成了事态发展的格外扭曲”（Lantzke, 1975, p.220）。石油消费国无法解决这一集体行动的两难困境：各国力求自救，却导致官方油价飙升了3倍（自1973年4月初每桶石油3美元升至1974年元旦时每桶12美元）。危机高潮时期，现货价格甚至更高达每桶16—17美元（Vernon, 1975, pp.50—51, 68）。
正是经济合作与发展组织各国追求自身利益的短视行为导致了这种混乱局面。而颇具讽刺意味的是，正是备受指责的跨国石油公司拯救了它们。这些公司都将政府对于优先待遇的要求置之脑后，将原油运输削减到与所有消费国基本相当的水平，并将其视为一条规则加以遵守。这一举措既非谋求短期利益最大化，也未屈从于政治的压力，却提供了一条由经验得来的，根据“规则功利主义”可谓公平合理的粗略的概测规则。一位联邦能源署的官员在报告中总结道：“难以想象任何分配计划能对削减后的供给作出更公平合理的分配了。”（Stobaugh, 1975, p.199）各公司的跨国网络成功地解决了国际政治无力应付的难题。
1973年至1974年的危机表明：在不确定性极大，又无制度可以缓冲的情况下，集体行动将面临严峻的两难困境。每个国家都改奉囚徒困境下的“背叛”战略，担心如果无法得到优先待遇，最终就会面临石油匮乏——也即“傻瓜的代价”。因禁运而损失最大的荷兰只得为进口原油支付最高价（Vernon, 1975, p.99），即为那时的“傻瓜”。
危机中，经济合作与发展组织各国并未像第七章约翰·密尔所描述的水手们那样，按照规则功利主义行事。密尔描述的水手们在出海前要计算航海日历，这使他们可以根据粗略的概测规则出海，避免遭遇风暴。由于没有规则可依，加之其自身理性又受到严重束缚，而作出集体决定时协商的必要性又使情势更为复杂，致使经济合作与发展组织各国在赎罪日战争引发的风暴中手足无措。由于缺乏机制，而导致纷争迭起，没有什么比这一现象更能有力地证明国际机制对于合作的潜在重要性。
1979年的石油危机
鉴于1973年至1974年危机的灾难性后果，1974年初美国在华盛顿召开国际能源会议，制定了“国际能源规划协议”，同年11月国际能源机构成立。此前数月，集体行动的两难困境被暴露无遗。很明显，必须建立一些国际机制来克服这类问题。大多数发达国家被几个盘根错节的联盟体系联系在一起，而作为这些体系的领导国家，美国更有理由关注石油纷争，因为这不仅对于世界经济，而且对于美国的政治影响力，以及维持其最基本的安全关系都具有重大意义。
至1978年底，运转中的国际能源机构已成为一个目标明确——促进发达石油消费国之间合作——的国际组织。除去法国，经济合作与发展组织的主要成员国都加入了该组织。而法国也始终与它保持着密切的联系，其工作机构就设在经济合作与发展组织在巴黎的总部内。欧洲各国与日本成功地防止了将其演变成为一个反欧佩克的组织。其活动以四组工作为中心：首先是发展一个石油共享体系；其次是建立一个信息系统以监控石油市场；第三是促进长期措施的应用，以减少世界市场对石油的净需求；第四是联合开展能源研究和开发活动。[3]
国际能源机构最主要的任务就是制定规则，即建立紧急共享体系。经过复杂的技术性谈判，国际能源机构起草了《紧急管理手册》，并于1976年5月得到国际能源机构管理委员会的批准。该手册规定出现紧急情况时的应对程序，尤其是详细规定了该体系中主要跨国公司与国际能源机构及各国政府的关系。它将《国际能源规划协议》中的正式条款内容付诸实施，规定一旦出现——或根据合理的推论认为可能出现——针对集团或某一成员国的石油供给削减，该手册授权国际能源机构秘书处对其进行“调查”，并“确定每个当事国及整个集团的削减数量”（Agreement on an International Energy Program, 1974，第19条）。管理委员会必须以特殊多数票才能推翻秘书处的决议（以加重投票权为基础），除非秘书处毫无政治敏感性，否则这种情况几乎是不可能发生的。最后，一旦紧急情况条款被启动，各国政府必须采取各种强制行动予以执行。
国际能源规划的正式条文代表了一个国际组织所拥有的显赫的权威。1974年至1976年间，国际能源机构运用这一权威精心制定了一系列规则，并经受了一次又一次的考验和修正。自1976年起，其紧急共享体制被其他组织竞相仿效。1978年，国际能源机构的机制规则已完整齐备，并且由于其秘书处具有宣布进入紧急状态的权力，故而也随之背上“超国家主义”的恶名。
此外，国际能源机构市场监控和长期规划功能在1979年的危机中凸显出其重要性。1978年，石油市场“常备集团”发展起一个信息体系，以对异常敏感的油价波动提出报告，这成为国际能源机构早期诸多棘手的政治难题之核心。长期合作常务委员会主要致力于协商制定原油“底价”，或曰“最低保卫价格”。但很快，随着油价定格为每桶7美元而丧失了其重要意义。但1977年10月，国际能源机构将整个集团石油进口总量由每天的2200万至2300万桶增至为每天2600万桶，但仍然远远低于在现实政策基础上制定的每天3000万桶的计划。[4]但这只是一个集团目标，由于无法确保就具体国家的进口额达成协议，因此这一规定不属于机制规则的范畴，而只是一种象征性义务。与该机构至今所取得的其他成就相同，集团目标的制定也主要是在美国的领导之下，并在秘书处及联邦德国、英国等具有重大影响力的大国鼎力协助下达成的。
无论是跨国公司、各国政府还是国际能源机构都未曾料及1979年初爆发的石油危机。由于工人罢工和革命运动影响，在1978年秋伊朗石油产量下降的同时，国际能源机构各成员国却减少了各自的石油储量，而且也无意对此采取强有力的政治行动。尽管国际能源机构执行总裁启动了石油供应及储备报告系统，以便共享体系的生效实施。1978年第四季度，尽管伊朗每天减产220万桶，但非共产主义国家原油产量却比第三季度每天高出140万桶，这一事实也加强了人们普遍的乐观心态。[5]
1979年上半年所发生的事件沉重地打击了这种心态。1月和2月，伊朗石油出口减少，导致现货市场油价上扬一倍。整个第一季度，非共产主义国家原油总产量每天下降200万桶（约4%），各国的反应并未因国际能源机构的存在而与1973年有多大差别：各国仍然争先恐后地支付高价以确保自身的石油供给。在某些方面，情势甚至比1973年更为糟糕，因为那时跨国石油公司大约控制着世界石油贸易的90%，而1979年则只有50%，长期合同的重要性也日渐降低（Neff, 1981）。希望像1973年至1974年那样由石油公司对供给进行分配也变得更为困难。市场的分裂对抗、不确定性和刚性更为严重，即便是小幅的石油产量下降也会引发严重的集体行动的两难问题，或者触发如贝尔格雷夫所说的“连锁反应”（Belgrave, 1982, p.107）。
一些主要国家一下子丧失了重要的石油供给，……独立炼油商担心会破产关门；根据政府间合同，而以伊朗石油为主要来源的国有炼油厂，不知道下次所需原油从何而来；而未签订合同的、按低边际价格运作的独立炼油商更是如此；石油产品零售商由于担心货源短缺，而向供货者开出最高额的订单；而最后消费者，无论大小，也争先恐后地去灌满他们的油箱。
但是各国政府及国际能源机构对此却反应迟缓。各国纷纷采取了各异的储备政策。美国在1973年12月、1974年1月仍在不断地增加储备，直至1974年3月底才告暂停。比利时、瑞典则准许公司将强制储备量降至可维持90天需要的水平；而联邦德国则依然故我。尽管美国储备巨大，但由于能源部没有安装将储备原油抽出地面的油泵，实际上毫无用处（Mancke, 1980, p.39; Badger and Belgrave, 1982, p.107）。就总体而言，无论是政府还是个人都在竭力增加自身的石油储备，慢慢地，各国政府及国际能源机构秘书处才认识到这些混乱行为对油价上扬所具有的重要负面作用。[6]
1979年第二季度，这种争先恐后、哄抢石油的局面更趋恶化。是支付高额油价，还是遭受燃料短缺之苦，面对这一选择，公司及政府在现货市场纷纷争购原油，致使油价一路上扬。与1973年至1974年间相似，各国政府纷纷向石油公司施加压力，以谋取优惠待遇：英国限制北海石油的出口；日本通过本国的公司，协商达成一项原油购买计划；而为了购买需求日益增大的供热油，美国政府实际上一直在为其提供补贴。颇具讽刺意味的是，在提议各国协同解决油价问题的诸多方案中，最具创造性和应用潜力的建议恰恰是由法国这一非国际能源机构成员的石油进口大国提出的。法国提议订立进口石油最高前沿价格。但是由于对该建议能否得以实行存在着普遍的疑虑，加之美国、联邦德国（在1974年夏天时）自信能够支付高价，走出困境（即“让市场自行运作”），而最终归于失败（Badger and Belgrave, 1982, p.14）。
商业投机加上人们的恐慌心理，致使油价即使在供给充足的情况下仍居高不下。1979年第二季度的产量已与1978年第四季度持平，而1979年全年平均每天增产200万桶（上升约10%），而同期消费量却基本并未增加。引人注目的是，总体而论，1979年全年原油生产其实是供大于求的（IEA, 1980, p.12），然而却造成了油价上涨一倍的后果。为此，无怪乎一些冷静的评论家认为1979年是“经济合作与发展组织国家自己给自己造成了经济历史上最严重的灾难之一”（Badger and Belgreve, 1982, p.95）。
危机期间，国际能源机构试图向各国提供石油市场，尤其是现货市场的信息。但是收效甚微。这部分是由于市场变化速度之快令人眼花缭乱，难以预料；部分是由于各大公司与各国仍然为原油供应争斗不止。1979年3月，国际能源机构试图实行需求限制政策，每天减少200万桶的需求量，以求能够部分解决这一集体行动的关键难题。但是与以往一样，这一决议只是提出了一个笼统的集团目标，而没有对各个成员国提出具体的要求。因此，如一位代表所言，对各国政府：“这只是一项政治的而非法律的义务。”由于没有规定真实义务，它也就无法向任一国家保证其伙伴国会削减原油需求，也无法鼓励哪个国家为博得忠实履行义务的美名而减少需求。因此，它既未改变集体行动困境的结构，也没有改变各国政府因公众拒绝作出牺牲，而致使“背叛”政策风行的局面。至1979年底，已可明显地看出这一决议并未产生什么特殊效果。国际能源机构各国石油进口总额甚至比1978年还上升了1%，这反映出大多数国家的进口都有所增加，至第四季度消费量终于有所下降，但更多的是由于石油价格翻番，而非政府限制措施的功劳。[7]
1979年危机期间，国际能源机构最引人注目之处不在于它做了什么，而在于它没有做什么。苦心经营的紧急共享体系从来未被付诸实施。秘书处没有提出任何调查结果，也没有进行投票，不管精心制订的危机管理规则名义上多么重要，该机构既没有推动规则的执行，也没有以之指导政府和公司行为，相反却试图通过非正式的协调来处理危机。这一事件对本书主旨的重要意义使我们有理由对其进行详细的探讨。
国际能源规划规定任何国际能源机构成员国一旦出现7%以上的原油匮乏，即可要求秘书处启动紧急共享体系，以便国际能源机构能够对产油国的选择性禁运作出回应。例如1973—1974年间，欧佩克中的阿拉伯国家对美国和荷兰实施的禁运，但是由于“供应匮乏”的内涵界定不清，未必就能在国际能源机构成员国间实现公平分担责任的目的。比如，一国实行严格的价格控制政策，将会刺激国内消费，致使销售者退避三舍，由此也会导致出现供应不足的现象。但这实际上是咎由自取。以国际能源机构中主导国家及秘书处市场经济导向的眼光看来，对这种情况不应适用紧急程序，但在国际能源规划中却并无对价格控制加以限制的条款。
1979年冬，问题终于出现了。8月份，一直实行价格控制的瑞典诉称其第一季度石油供给缺口达17%。秘书处却认为由于季节差异，在冬季出现名义上的匮乏实属正常。因为北欧海港冬季封冻，因此各国均在夏季储备大量原油，而在冬季则减少进口。1979年2月至5月间，秘书处与瑞典政府磋商，修正依其供给模式计算得出的结果，以避免因其提出正式要求而启动应急系统。
但是，瑞典在就季节因素进行调整之后，第一季度缺口仍达9.8%，为此瑞典于1979年5月再次要求实施该系统。4天后，管理委员会拒绝了这一要求，但同时责成“秘书处对瑞典的情况进行更深入的调查，并按国际能源规划协议第19条第6款的规定，与石油公司磋商，并征求其意见，以寻找合适的解决方法”[8]。秘书处的意见认为剔除12%因季节因素造成的供给缺口，瑞典实际匮乏为7.7%。从严格的统计数据来衡量，的确应该启动应急系统。但是对形势“定性的”判断，则鉴于情况正在好转，而没有启动该系统。国际能源机构开始与各大石油公司举行非正式会谈。无疑，秘书处进行了艰苦的谈判，一方面劝说瑞典适当放宽价格控制，同时游说各石油公司在价格上作出一定妥协让步。同年夏季，这一问题终于得以圆满解决。
事后，秘书处决议认为：国际能源机构管理委员会有权启动共享体系。但是从秘书处的角度看，这将是一场巨大的赌博。人们的第一反应将是陷入恐慌并大量囤积原油，从而使局势进一步恶化。由于对价格与成本缺乏足够明确的规则约束，达成价格协议以约束现货市场将十分困难。当总体缺额低于7%，从而使再分配系统投入运转时，一些国家也许将无权参与其中，同时也可能诱使产油国采取反措施。为应付供给出现大规模中断的情况，国际能源机构建立了应急系统，一旦该系统运转不力，将使人们对它丧失信心，甚至进而威胁到国际能源机构本身的存在。显然，更为保险的方法就是避免实施这些规则。
这一决议得到了各大国的一致认可。在1979年余下的时间，国际能源机构的运作主要是通过与石油公司和各国政府进行非正式的磋商，劝说原油拥有者作出非正式调整等方式来运作，而从未正式、严格地执行有选择或普遍的共享安排。经验表明，当总体缺口低于7%时，共享体系被正式启动的可能性微乎其微，而被视为更加谨慎稳妥的非正式手段则得到了采用。为此，当严格恪守规则条文将会威胁到国际能源机构自身的存在，或者会损害人们对其行动效率和判断的敏锐性的信心时，国际能源机构从不强求其自身及成员国恪守规则，促进协议的达成才是机制管理者隐而不宣的本意，而国际能源机构的规则则是用来使其意图合法化的一种象征。如上所述，这种非正式行动只不过使1979年危机的后果略强于1973—1974年危机。一次规模很小，且很短暂的供应短缺，其引发的连锁反应却使现货市场油价直线飞升。欧佩克并非一个强有力的卡特尔，相反它的价位却滞后于现货市场的价格，随之对现货市场的价格亦步亦趋。石油消费国未能通过政策协调，克服集体行动的两难困境，是导致1979年油价飙升一倍的决定性原因。
1981年的小型危机
1979年危机过后，国际能源机构开始“筹划下一次战斗”，在东京会议上，美国提议各国订立石油进口指标，以限制石油需求。1979年12月，国际能源机构正式确定1980年的指标。储备问题也是东京会议关注的一个议题。在出现供给匮乏的情况下，石油储备不仅会使现货市场油价上扬，还将提高远期合同中的石油价位。年底，各成员国达成共识，责成国际能源机构应对各行其是的私人储备行为加以干预。
诚如所见，对原油最终需求的过剩，以及储备问题都是集体行动导致的难题。理性的行为者为保护自身的利益，行动彼此冲突，毫无协同可言，导致事态变得对所有行为者都更为不利。但是对于这两个问题，国际能源机构采取了不同的应对方法，针对需求过剩，国际能源机构采用了以规则为导向的解决方案。各国均须公开承诺，遵守具体的石油进口指标；一旦违反将对其声誉造成重大损害，从而使各国都能谨遵承诺。这是一种分散而非集中式的实施模型。其中由国际能源机构协助进行谈判，以确定各国的原初指标，并监督其实施。而针对储备问题，则完全依靠非正式的安排，秘书处主要通过临时性、非正式的外交斡旋来行动，并无任何正式的硬性规定。
为了石油进口定量的实施，国际能源机构秘书处和管理委员会付出了巨大的努力。但是甚至到了1979年12月，这些定量指标最终形成时，官员们认为其太高而无法对进口形成有效的限制。对于旨在提供一个“安全界限”的指标的谈判，多数国家的政府持谨慎态度。两位认真的观察家认为国际能源机构将进口指标限定在一个“在任何情况下都不可能达到的水平上，到头来永远都不可能接近这一水平”（Badger and Belgrave, 1982, p.114）。这一点对于美国来说是完全正确的，美国在1980年的实际石油进口低于定量指标的23%，对于8个同属国际能源机构的欧共体国家来说，它们的进口比定量指标低11%。但对于日本情况就不同了，它目前低于定量指标的4%，秘书处认为最迟在1981年初，就会超出定量指标。[9]对石油需求的限制与其说是由于进口指标的限定，不如说是因为1979年突发的石油价格上涨。
国际能源机构管理委员会在美国的推动下继续讨论定量指标问题。1979年12月管理委员会同意按季度监视每个国家的进口政策。1980年春，秘书处试图不通过政治程序，而就决定定量指标的一系列客观标准达成协议，但这个提议受到除美国外所有重要成员国的一致反对。最终一致认为秘书处有权对国际能源机构国家期望的石油进口要求进行评估，但除非或直到得到各国的核准，这不能看作是最高限额。尽管受到美国的压力，1981年和1982年没有任何一个国家采纳定标。到1980年底，国际能源机构长期战略的重点从给每个国家确定定标转移到每年评测各国的计划，鼓励其结构调整。当里根政府声明他并不在乎各个国家所定的目标时，秘书处的一些成员以及几个国家的有关官员们才长长地松了口气。
实施定量指标的命运有力地说明了在缺少有效霸权的情况下，在世界政治格局中构建和应用规则的困难之大，尽管这些规则具有重大意义。美国打算起到领导作用，但却发现自己在这个问题上孤立无援。采用定量指标的惟一的意义也只不过是象征性的，因为那样高的目标在实际的操作中，是没有实际意义的。
但是如果我们从政治的角度，而不是单单从遵守规则的角度出发就会发现实施定量指标并不是完全无意义的。定量指标在政治上是有意义的，因为它在美国政府中引起了人们对能源问题的重视，为那些支持能源保护和进口石油限制措施的人们提供了政治武器，它也为美国和其他国际能源机构成员国的官员们建立保护能源的联盟提供了帮助。不仅如此，进口定量指标为能源保护形成了一系列非常清晰的国际责任。它也帮助了沙特，该国长期以来公开向石油进口国家呼吁要求限制其需求。这些定量指标实际上构成了象征性的政治意义；但在这种环境下，象征性政治意义作为促进合作的一种方式，显得尤为重要。[10]
对实施进口定量指标的这一辩护是非常有说服力的。然而，就我们的目的而言，非常有趣的是：各国从规则中获利，同通过强加和实施这些规则从而借助国际组织限制政府自主权二者毫不相关。在政治上，实施定量指标的主要意义并不在于它对各国的石油进口形成限制，而是在于创造了一种环境，在其中政府间和国际间合作才得以发生。
在1980年批准进口定量指标的同一次会议上，在秘书处的推动下，通过了一项提议，试图在国际能源机构各成员国以及政府和石油公司之间建立起一种储备政策咨询系统，对90天紧急储备水平加以评估，并且为建立有效、有弹性的储备政策提出动议（IEA/Press, 1979, No.28, p.5）。这项决议引发了未来9个月中相当激烈的讨论。1980年冬，秘书处的成员提出了多项动议，要求建立制度和制定规则。一些文章甚至提议由国际能源机构来直接管理国际缓冲石油储备，而不是只交由各国自行管理。
各成员国，尤其是那些秘书处的高级官员，对这些雄心勃勃的提议是持否定态度的。成员国政府担心对市场过多的政府干预以及国际能源机构秘书处权力的过度膨胀。管理委员会并没有批准这些提议，而是在1980年5月达成一项非正式的安排，提出了一个“最低选择”的动议，包括发展一个信息系统以及在几个石油需求大国之间就石油储备问题制定定期进行讨论的时间表，但并未对各国石油储备使用严格的管理标准，更未就国际能源机构控制的石油储备作出规定。这项政策的核心是个复杂的、非正式的体系，在这个框架中，各国政府、秘书处和石油公司可以彼此协商，以协调国际能源机构和各国政府在石油工业上的政策。尽管目前对石油需求的增长减缓，但秘书处试图鼓励公司保持较高的石油储备；其目的是鼓励一种反周期的储备政策——在市场疲软的时候，进行储备；而在市场需求强劲的时候抛售——而不是像在1978—1979年那样，当时的做法正好与此背道而驰。管理委员会并没有明确声明支持较高的石油储备，但它却肯定了秘书处在促进磋商方面付出的努力。
这样，尽管政治活动的模式不同，国际能源机构在三个重要领域的活动——紧急共享体系，需求控制，储备政策——表现出了极大的相似性。在任何一种情况下，国际能源机构均提出了规则取向的解决方案。正如我们所了解到的，国际能源机构预先制定好规则，并于1979年匆匆忙忙地拼凑在一起，以期通过制定进口指标达到限制需求的目的。只有在储备问题上，那些受规则束缚的提议总是遭到拒绝。但三个领域的最终结果的确颇为相似：即这些规则从未能得到严格的实施。当这些规则被采用时，它们要么缺乏活力，要么对各国政府起不到严格的限制作用。秘书处的主要精力都集中于象征性地应用规则，实现非正式的协调，而不是强行实施这些规则。
1980年9月，伊朗和伊拉克之间发生敌对冲突。到10月底，两国之间爆发全面战争。战前两国每天出口400万桶原油，到12月原油出口中断，造成该年第四季度非共产主义国家每天的原油产量减少了240万桶。1979年第一季度的原油减产曾使油价飞涨，但此次造成的减产比1979年还要严重。然而，尽管在1980年秋，现货市场原油价格急剧上涨，从战前的每桶31美元上涨到12月上旬的每桶40美元，但到年底又降到每桶35.50美元，然后继续一路下跌。到1981年7月，原油价格仅比战前高出5个百分点，而且这一价格水平继续保持了下去（Badger and Belgrave, 1982, pp.118—125）。
1979年和1980年的情况显著不同，对此应当如何解释呢？1980年市场的相对平稳，部分是由当时的市场情况所决定的。较高的储备、需求普遍疲软以及沙特同意增加产量三个因素起到了重要作用。但情况并非如此简单。在1980年国际能源机构也发挥了作用，它从几个方面帮助避免了一场由集体行动的困境而引发的灾难。
本书的读者可以预见到国际能源机构进行危机管理的方式：加强政府和公司间的合作，并通过提供可靠的信息降低了不确定性。在1978年和1979年的前半年，由于国际能源机构的报告系统无法正常工作，市场中的不确定性普遍存在。但到了1980年，“大量的学习过程已经完成，官员们对情况已有所了解；国际能源机构和经济合作与发展组织的机制得到了检验和改进；石油界也逐渐习惯了无法预知的供应形式”（Badger and Belgrave, 1982, pp.130）。不但如此，政治领袖们也意识到尽管他们的国家非常富有，但价格问题仍然不可等闲视之：“即使是德国政府中自由市场主义的信徒也担心价格继续上涨所带来的后果，这是1979年经济危机中最严重的问题，为此他们准备冒政治风险以避免类似的价格上涨。”（Badger and Belgrave, 1982, pp.136）
国际能源机构在两伊战争前所作的计划中，有关石油储备的咨询最为重要。尽管管理委员会关于储备政策的决议非常模糊，但早先对于这个问题的讨论使其更易于对这场新危机迅速作出反应。或许可以说，没有采取严格的规则，对于秘书处进行灵活的谈判而言反倒成了一种优势。不管怎样，1980年10月，各成员国对一系列行动达成了一致意见。它们规劝国有和私人市场参与者们不要在现货市场进行“非正常购买”；它们同石油公司协商鼓励其减少储备；并通过内部协商，以确保这些措施公正和持续地进行下去。特别是它们同意“使用政治影响力”以说服市场参与者听从国际能源机构的意见。这次依旧没有制定具体的规则，所强调的仍然是由秘书处和各国政府进行非正式的说服工作。
在接下来的3个月里，国际能源机构监视着局势并且沿着两条不同但又相互补充的路线采取行动。其一是同公司进行磋商，并再次作出公开声明。同时，为了解决某个国家或公司的供应问题，国际能源机构也作了广泛的努力，这类问题总是围绕着价格展开。秘书处总是试图避免制定严格的价格规则，而不遗余力地强调非正式谈判和自主裁决的重要性。按照秘书处的看法，制定严格的价格规则将会破坏石油公司同国际能源机构的主动合作。[11]
尽管现在我们无法确定由于国际能源机构的努力，1980年的危机与以往的危机有多大的差异。但有一点是非常明确的，那就是，它在朝着正确的方向发展。1980年第四季度所动用的石油储备是正常情况下的两倍。国际能源机构并没有试图控制石油市场，也没有说服石油公司去作损害自己利益的事，而是向它们说明现在抛售石油，而非囤积居奇，对它们更为有利。这就得让市场参与者们相信石油价格将来不会急剧上涨，反而可能会下跌。为此，国际能源机构不得不编造出一个自我实现的预言，以使原油价格在未来不但不会上涨而且会下跌。最终结果表明，国际能源机构、各国政府和石油界故作镇定的态度对于避免油价飞涨所作的贡献不亚于其他任何一项举措（Badger and Belgrave, 1982, pp.136）。
结论
在“后霸权”的世界格局中，无法通过建构中央集权式的国际组织，以使国际机制的规则得到可靠实施。如果我们将国际机制以及国际组织视为一种等级体系或准政府，那么其效率必将十分低下软弱。国际机制作用的发挥并不仅仅取决于它们的法定权力，还取决于其内部所形成的非正式协商的模式。规则作为使合作合法化的象征，或是用来指导合作都是非常重要的。但是合作需要独立的行为者不断地调整相互间的政策，这是无法靠等级制权威来强制实施的。
国际能源机构给我们提供了一个很说明问题的例子。尽管相对来说，作为一个国际组织，它拥有正式的权力，也形成了一些精巧细致的规则，但如果这些规则限制了国家或某些强大的跨国行为者，如国际石油公司的自主权，它便很少会实施这些规则。当它不得已而为之时，规则的制定和服从也只是象征性的，比如制定原油出口指标。国际能源机构的主要作用（尽管受到一定的限制），就在于它能够协调各国之间以及政府和石油公司之间的关系，进而达成协议，它通过提供信息和组织有效的联盟降低了合作所需要的成本，但它几乎从未制定或强制实施一些要求各国政府必须遵守的规则。
对于国际制度的这种看法同人们对其普遍认同的看法形成了强烈反差。按照人们的普遍看法，国际组织应当被看作为一个等级体系——即一个虽然受到一定限制，但却试图执行政府功能的准政府，应当能够履行政府权力，只不过方式有所限制罢了。有些人认为它应当是限制各国政府自主权的一个工具。甚至连现实主义者也认同这种看法，他们声称在“国际结构中存在着等级制的因素”，它可以“限制主权的行使”（Waltz, 1979, pp.115—116）。在制度主义学派传统中，一些学者也怀有相似的观念，将国际制度誉为具有良好秩序的新世界的统治力量；战后的国际主义者则梦想建立一些能够将各国政府统一在一个集体意志之下的超国家组织。
即使是最为制度化的国际机制，也不会对其最重要的成员采用中央集权式的措施以执行其规则。布雷顿森林体系下的国际货币基金组织和关税及贸易总协定都详尽制定了国家行为规则，并以制裁条款作为后盾。但即使在关税及贸易总协定的早期，执行这些规则的权力也是相当分散的，它主要靠的是非正式制裁措施，譬如名誉，其次才是靠成员国对违规国家进行报复。国际货币基金组织只能对一些小国实施其规则，而对美国则只好听之任之。最终，其规则的实施只能依靠成员国，尤其是美国的服从才得以实现。只要民族国家仍然是国际政治中的基本现象而不是过时的现象，那么希望通过国际组织，运用集权方式以使规则得以实现就只能是一个空想（Hoffmann, 1966）。
现实主义者抓住国际组织和机制在规则实施方面所表现出来的不足，强调只有在更大体系中的无政府状态的有力制约下，这些假设的等级制体系才能发挥作用（Waltz, 1979, pp.115—116）。每当此时，现实主义者总难以掩饰其内心的喜悦，并以此证明制度在涉及世界政治关键问题时是无能为力的，因为这正好成为现实主义者的一个很好机会，可以用来证明这些国际制度对于世界政治大事是无关紧要的。但恰恰相反，这只是反映出了人们对国际制度这一概念认识上的肤浅。实际上，对这个概念作“无政府状态”和“等级制”的二分法本身就是误导的。持这一观点的人忽视了世界政治中非等级制的协调，误把国际制度和机制当成软弱的按等级原则构成的政府。正如本书所强调的那样，机制的重要性在于促进政府间协议的达成，而非集权式的强制实施者。
但即使主权原则使得无法建立凌驾于国家之上的等级体系，在国际政治中，规则还是起到了一些作用。正如我们在第五章和第六章所阐明的，理性的“行为者”希望遵守游戏规则，特别是当未来能否得到别人的合作将取决于其现时表现的时候。这些动机可能来自于议题领域内部的行为模式，这些行为模式使得“行为者”对违反规则现象作出反应，譬如关税及贸易总协定中的报复条款；或者是因为担心违规行为可能会引起其他议题领域更为严重的混乱，或是损害自己的名誉。即使国际机制的规则无法通过集权式强制实施，它们仍可被各国当成“行为规范”或“指导原则”。在这样的政治机制中，国际组织的行动就具有了重大意义。如果一个国际组织能够建立一个规则体系，它就能为各国提供动力，使它们即使不担心报复，也会意识到名誉的重要性，这样在他们处理相关事务的时候，方式就会有所不同。
在一段时期内，关税及贸易总协定的贸易机制和布雷顿森林体系的货币机制就曾起过这样的作用。在第七章中，鉴于政府受到有限理性的约束，我们强调了这些机制中规则的价值。总的来说，达成了国际组织的一个典范：强有力的政治机制总是拥有明确的规则，能有效地促使其成员服从。但是对国际能源机构的分析使我们多少修正了这一结论，因为它的规则常被搁置一旁，而人们更多地采用了非正式的手段协调政策。在国际能源机构的机制中，规则不过是象征而已。消费国的能源机制包括指导国家行为的指令——规则和原则，但是其更具体的指令（那些“规则”）却极少得到实施。实际发生的情况是：机制中的那些不很具体的指令（即“原则”）被用来指导或使相互间政策调整的尝试合法化，而这种调整则要求有该国际组织秘书处的积极参与。
最后，让我们重新将后霸权国际机制的有效性与存在于石油领域的霸权作一比较。简要地回顾第八章中所描述的1956—1957年石油危机，可以得到一个发人深思的比照。对这次危机的反应实际上构成了霸权合作的一个缩影。美国通过重新设置油轮航线和增加国内的石油生产，妥善地处理了石油消费国对关闭苏伊士运河的反应。尽管它对经济合作与发展组织所做的不过是点头放行而已，也并没有通过什么正式的国际机制来采取行动，但美国所采取的措施却极为有效。只有在英、法追随美国的中东政策，被迫从埃及撤军之后，美国才向欧洲提供石油，避免了迫在眉睫的经济和政治危机。
如果说1956—1957年石油危机反映了霸权对于合作的重要性的话，那么1980年事件则表明国际机制以及与之相关的国际组织的潜在价值。
在那次危机中，尽管通过国际能源机构进行的政策协调不及在1956—1957年的霸权合作那么精致、有效，但国际能源机构仍然发挥了重要的作用。不但如此，它还得到了许多不同寻常的有利条件的帮助。正如1980年事件所表明的那样，合作不但最有可能产生于共同利益的存在，而且在存在有代表这些利益、能够促进合作的国际制度的时候，也会形成合作。但是要想取得成功，这些机制不但需要具有潜在的共同利益模式，还需要一个充分有利的环境：通过使交易成本最小化，减少不确定性，为政府的行动提供粗略的概测规则；国际制度的确作出了重大的贡献，使事态发生了根本的变化。国际机制不能像强有力的霸权那样创造秩序，但国际机制却可以促进对成功的自我实现的预期，从而远离恐慌和失败。
霸权和国际机制同样可以促成合作，但两者都不是必要条件：在1956—1957年，没有国际机制同样形成了合作；在1980年，没有霸权也同样产生了合作；两者也都不是充分条件：两次世界大战之间，美国的统治地位并没有自动地产生合作；而国际能源机构尽管制定了广泛的规则，在名义上拥有一定的权力，也并没有避免1979年的纷争。但是正如1973—1974年的石油危机所显示，如果既没有霸权领导，也不存在国际机制，合作的前景将更为黯淡，集体行动的困境将更为严峻。因此，在霸权之后的世界格局中，各国政府坚持要建立一个有效的国际机制便不足为奇了。
注 释
[1]我对国际能源机构的研究始于1977年；1981年开始第二阶段研究。1981年以后，原油供应开始供大于求，这是造成国际能源机构的活动不再那么突出的部分原因。因此1981年后的资料信息主要来自公开的文件，或第二手资料，对1981年发生的事件不具有解释力。
[2]我这里的模型采用了亚历山大·乔治提出的“结构性、集中的比较”概念，即对许多个案提出一系列共同的问题。但是本书中的问题都源自于同一理论——机制的功能理论——主要通过运用演绎法得出。关于“结构性、集中的比较”的详细论述可见George, 1979；其方法论研究可见George and Smoke, 1974。但是必须注意：关于机制运转的分析，只有国际能源机构一个个案；而对有效性的分析，则以三个个案作为分析单位，即1973年至1974年，1979年和1980年三次石油危机。
[3]此处对于国际能源机构在1977年至1978年间情况的介绍取材于国际能源机构档案中的研究记录，以及与国际能源机构秘书处官员1977年11月在巴黎的访谈，以及笔者1978年的报告，以下各段中有些表述就直接引自笔者1978年的报告。
[4]在1979年石油危机及1980年至1982年世界经济衰退之后，这类预测值显得过高。1981年，欧佩克产量由1977年高峰时期的每天3140万桶降至每天2250万桶，降幅高达30%，其原因则在于市场需求减少，而非供给不足。
[5]此处关于1979年和1980年危机的数据及解释主要取材于Badger and Belgraves, 1982，p.31。这篇报告的作者之一为国际能源机构官员，另一位则与各大石油公司和英国政府联系密切。他们的解释与我1981年5月访问国际能源机构时所获得的信息相吻合。其他详情，可见Deese and Nye, 1981，以及Foreign Policy Research Institute, 1980年。
[6]本句及以下本章中许多材料主要来自于Keohane, 1982d，有些纯系原文转录。
[7]关于1979年的最后数据见IEA, 1982a，表6，p.21。我曾将这些数据与另一表中的1978年数据进行比较，后者可见IEA, 1980，关于1979年第四季度消费量下降的简要情况可见OECD Observer, July 1980, No.105。
[8]此处引文及本章其他未标引号的引用资料取自国际能源机构内部文件。我曾获准参阅国际能源机构文件，条件是不得引用某些特殊材料，而且我著作中所引用的材料在采用之前必须先交国际能源机构审查，但国际能源机构官员无权对我的解释和论证进行评论和表示反对。同样获得这一条件的还有加利福尼亚大学圣迭哥分校的考威（Peter Cowhey）教授，或许还有其他学者。关于1977年和1981年的详细情况论述请见Keohane, 1978, p.933。
[9]此处指标值见IEA，1979，表2，p.14。1980年实际进口额见IEA，1981，表6，p.21。普南和贝恩（Putnam and Bayne, 1984）讨论了1979年6月28日至29日间召开的东京会议，并指出相对于其进口水平，日本的指标要低于美国和欧共体。
[10]在此我应向前助理国务卿理查德·库珀先生表示感谢，本段中许多观点都得益于他的指导。
[11]针对是否采取更为强有力的措施干预股票与现货市场，1980年秋曾引发了一场平静的讨论。一旦情势进一步恶化，这些措施很有可能会被付诸实施。但鉴于国际能源机构以往的行动风格，这也只可能是作为孤注一掷的最后手段。例如，尽管秘书处竭力帮助土耳其（该国于当年年底原油出现严重短缺）而未果，紧急共享体系仍然未被启动。关于此处细节，请见Badger and Belgrave, 1982, p.121，以及Keohane, 1982d, pp.477—478。